«Il processo europeo di esternalizzazione delle responsabilità in materia di asilo: il caso della Dichiarazione UE-Turchia del 18 Marzo 2016»

Università degli Studi di Ferrara
Dipartimento di Giurisprudenza

Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza

Tesi di laurea in diritto europeo dell’immigrazione

«Il processo europeo di esternalizzazione delle responsabilità in materia di asilo: il caso della Dichiarazione UE-Turchia del 18 Marzo 2016»

Relatrice:
Prof.ssa Alessandra Annoni

Correlatrici:
Prof.ssa Cristiana Fioravanti
Prof.ssa Serena Forlati

Laureanda:
Martina Ramacciotti

Anno Accademico 2016-2017

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Introduzione

1. Premessa

Con l’emergere della cd. “crisi dei migranti” del 2014, gli Stati europei sono stati costretti a confrontarsi con un vertiginoso aumento delle richieste di protezione internazionale presentate da cittadini di Paesi terzi: tale circostanza ha reso inevitabile una presa di posizione da parte dell’Unione Europea nel contesto delle proprie politiche in materia di immigrazione e asilo – contesto, del resto, caratterizzato da un travagliato processo di armonizzazione che ad oggi non manca di incontrare considerevoli difficoltà.

Di fronte ad uno scenario percepito in termini emergenziali, le reazioni dell’Unione si sono concentrate principalmente nell’obiettivo di realizzare il contenimento dei flussi migratori, più che una politica di accoglienza “a porte aperte”. È in quest’ottica che si colloca la Dichiarazione con la Turchia adottata il 18 Marzo 2016 ¹: tale documento delinea tre principali linee di azione, rappresentate dalla cooperazione volta alla prevenzione della migrazione irregolare, l’applicazione di misure di rimpatrio latu sensu sanzionatorie nei confronti dei migranti irregolari, e l’apertura di canali legali alternativi per l’ingresso in Europa.

Mentre il primo obiettivo verrà realizzato attraverso l’impegno da parte della Turchia a prevenire l’apertura di nuove rotte marittime o terrestri di migrazione irregolare, con la cooperazione tra l’agenzia Frontex e le forze NATO a supporto delle attività delle guardie costiere di Grecia e Turchia ², il secondo e il terzo obiettivo contemplano, rispettivamente, l’impegno della Turchia ad accettare il rimpatrio dalle isole greche dei migranti “irregolari” (categoria in cui verranno compresi anche i richiedenti asilo) e l’impegno da parte dell’UE di reinsediare cittadini siriani nel proprio territorio secondo il “meccanismo 1:1”, ovvero prevedendo che per ogni siriano rimpatriato in Turchia dalle isole egee, un altro siriano sarà reinsediato dalla Turchia all’UE. Per assicurare la collaborazione da parte della Turchia, l’Unione ha promesso l’erogazione di un contributo finanziario di tre miliardi di euro (destinati ad essere raddoppiati nel 2018) e l’accelerazione del processo di esenzione dell’obbligo di visto per i cittadini turchi e del processo di adesione all’UE della Turchia.

Scopo del presente elaborato è indagare da un lato la natura giuridica di tale intesa e le modalità attraverso le quali è stata raggiunta, e dall’altro la compatibilità dei suoi contenuti sostanziali alla luce delle norme rilevanti di diritto internazionale e dell’Unione europea. Per cogliere la portata e le implicazioni della Dichiarazione UE-Turchia è quindi necessario darvi adeguata collocazione all’interno della cornice normativa internazionale. Un’analisi esauriente richiede di prendere in considerazione il panorama giuridico su un duplice piano normativo: quello universale – e in particolare la norma di diritto internazionale generale che vieta il refoulement – e quello regionale, tanto in materia di diritti umani (su tutti, gli obblighi derivanti dalla Convenzione Europea dei Diritti Umani) quanto il diritto UE.

L’approccio proposto prende in considerazione l’esame della normativa europea in tema di protezione internazionale, a partire da una sintesi delle tappe di evoluzione del diritto primario, necessaria per comprendere lo spirito che ha portato il legislatore alla costruzione dell’attuale Sistema comune europeo di asilo tramite gli strumenti di diritto secondario. Per quanto riguarda la disciplina internazionale e quella in materia di diritti umani si propone invece un approccio trasversale: analizzando il contenuto della Dichiarazione si porrà, di volta in volta, la questione della sua compatibilità con tali discipline, rinviando ad altre trattazioni per uno sguardo più completo.

2. Il diritto di asilo fra norme universali e dimensione regionale

La dottrina internazionale ³ ha definito il diritto di asilo come “la protezione accordata da uno Stato all’interno della propria sfera territoriale (asilo territoriale) o in altro luogo (asilo extra-territoriale) ad uno straniero che ne faccia richiesta in quanto perseguitato per motivi politici” ⁴. Definire i confini dell’asilo e il suo contenuto giuridico non è però agevole: tale istituto trova fondamento in una pluralità di regole (interne, europee e internazionali). Sul piano del diritto internazionale, il diritto di asilo è stato anzitutto sancito dalla Dichiarazione Universale dei diritti umani del 1948, e ha poi visto il proprio punto di riferimento nella Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati del 1951 (CGSR) e nel relativo Protocollo addizionale ⁵. Tali trattati, promossi dall’Organizzazione delle Nazioni Unite, hanno istituito un regime giuridico protettivo in favore di soggetti indicati come “richiedenti asilo” o “asilanti”, qualificabili come tali – ai sensi della stessa Convenzione – qualora ricorrano una serie di circostanze: si tratta di coloro che si trovano fuori dal proprio Paese e non possono farvi ritorno il timore di una persecuzione individuale determinata da motivi di razza, nazionalità, religione, opinione politica o appartenenza ad un determinato gruppo sociale ⁶.

Tale apparato normativo tutela in sostanza la libertà del richiedente asilo di lasciare il proprio Stato di cittadinanza (o di abituale residenza, se apolide), e di entrare – anche illegalmente – in un altro Stato, il quale è obbligato offrirgli protezione. La Convenzione del 1951 si pone in una posizione peculiare, in quanto presenta le caratteristiche di un “trattato-regime”, ovvero di un trattato che dispone una disciplina “obiettiva” in qualche modo rilevante anche per Stati terzi che non ne siano parte, derogando così al principio di relatività dei trattati. Il suo impatto non è circoscritto al solo ordinamento interno degli Stati che vi abbiano aderito, in quanto gli stessi sono tenuti a cooperare per promuoverne “a universal and full implementation”⁷. Il carattere centrale della Convenzione si fa ancora più marcato nel momento in cui va ad intrecciarsi con un obbligo internazionale di natura consuetudinaria dal quale discendono obblighi di natura solidale ⁸, il cd. principio di non-refoulement, in forza del quale “no contracting State shall expel or return (“refouler”) a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion” ⁹.

Secondo alcuni, tale principio avrebbe inoltre valenza di norma imperativa di diritto internazionale generale (jus cogens), tale per cui un trattato concluso in violazione della stessa sarebbe affetto da invalidità assoluta, ai sensi dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati ¹⁰. La Convenzione del 1951 si pone in un rapporto di stretto dialogo con molteplici discipline di portata regionale ¹¹, le quali, pur stabilendo talora norme talora più protettive, fanno sempre salvo il “primato” universale della Convenzione. In particolare, la disciplina dell’Unione Europea vi si richiama espressamente all’art. 78, par. 1 TFUE, il quale, unitamente all’art. 67 par. 2 TFUE e all’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea rappresenta la base giuridica del diritto di asilo in ambito UE.

Né il Trattato né la Carta forniscono una definizione dei termini di “asilo” e di “rifugiato”, ma fanno entrambi esplicitamente riferimento alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al Protocollo del 1968, ratificati da tutti gli Stati parte dell’UE; inoltre la stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha definito la Convenzione come la “pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati” ¹². Gli Stati membri hanno delineato una serie di regole comuni per completare e, ove possibile, rafforzare il sistema ginevrino, attraverso una politica dell’asilo che abbraccia non soltanto i soggetti beneficiari della Convenzione ma anche ulteriori categorie di migranti forzati ¹³. Come si vedrà, però, l’atteggiamento dell’Unione Europea nei confronti di quanti richiedono protezione sembra avere talvolta inclinazioni schizofreniche: se da un lato l’intento è quello di offrire una tutela maggiore e più completa rispetto alla Convenzione, dall’altro non mancano di farsi sentire tendenze volte a contenere il più possibile il riconoscimento della protezione, al punto da indurre alcuni ad accostare l’immagine dell’Unione a quella di un’impenetrabile “fortezza”.

1. Cfr. Dichiarazione UE-Turchia, 18 Marzo 2016, il cui testo è disponibile sul sito del Consiglio europeo: http://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement, ultima consultazione 15.6.2017.
2. Cfr. le raccomandazioni dell’UNHCR al riguardo, UNHCR, 8 Marzo 2016, General legal considerations of relevance to NATO’S engagement with the refugee and migrant movements in the Aegean sea, http://www.refworld.org/docid/56f3eeee4.html, ultima consultazione 17.6.2017.
3. Definizione elaborata dall’Institut de droit international nella sessione congressuale di Bath del 1950, cfr. Résolutions de l’Institut de droit international 1873-1956, Bâle, 1957, p. 58, traduzione a cura di RESCIGNO, Il diritto di asilo, Carocci, Roma, 2011.
4. Sulla distinzione tra asilo territoriale ed extra-territoriale (o diplomatico) cfr. GIULIANO, Asilo (diritto di), diritto internazionale, in Enciclopedia del diritto, vol. 3, Milano, 1958, p. 204; MIGLIAZZA, Asilo. Diritto internazionale, in Novissimo Digesto Italiano, vol. 1, n. 2, Utet, Torino, 1958, pag. 1039.
5. Il Protocollo di New York del 1967 ha rimosso le iniziali limitazioni previste dalla Convenzione di Ginevra del 1951, configurandone così la portata universale.
6. La nozione di rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951 è stata oggetto di un’interpretazione evolutiva (in forza dell’art. 33 par. 3 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969, per cui l’interpretazione di un trattato può avvalersi degli elementi successivi della prassi degli Stati e di ogni altra regola internazionale rilevante) che ha permesso di ricondurvi, ad esempio, anche le ipotesi di coloro che fuggono da conflitti interni o da Stati “falliti” – qualora ricorra il fondato timore di persecuzione per una delle cause indicate dalla Convenzione del 1951. Non di meno, un altro fattore di interpretazione evolutiva è rappresentato dallo speciale legame della Convenzione con l’Organizzazione delle Nazioni Unite. Cfr. SALERNO, L’obbligo internazionale di non-refoulement dei richiedenti asilo, Diritti umani e diritto internazionale, vol. 4, 2010, pag. 487-515.
7. UNHCR, EXCOM, Conclusion n. 85 (XLIX), 1998
8. Cfr. SALERNO, L’obbligo internazionale di non-refoulement… cit.
9. Il principio di non-refoulement è riconosciuto all’art. 33, par. 1 della Convenzione del 1951, senza che gli Stati vi possano apporre riserve (art. 42, par. 1). Le uniche ipotesi in cui sia consentito derogare alla sua applicazione sono indicate al par. 2: “the benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the Country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that Country”.
10. Cfr. ALLAIN, The jus cogens nature of non-refoulement, International journal of refugee law, vol. 13, n. 4, 2001, pag 533-558.
11. Tra cui, ad esempio, la Dichiarazione di principi adottata a Bangkok nel 1966 dalla Asian African Legal Consultative Organization, la Convenzione dell’OUA sui rifugiati del 1969, la Dichiarazione di Cartagena del 1984 per i Paesi dell’America centrale, e l’acquis europeo in materia di asilo.
12. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 2 Marzo 2010, cause riunite C-175/08, C-178/08 e C-179/08, Salahadin Abdulla, par. 52.
13. Il concetto di migrante forzato rappresenta un insieme più ampio, in cui la nozione di richiedente asilo si inscrive pur senza esaurirlo. In particolare, merita di essere almeno citata la problematica dei “migranti ambientali”, coloro cioè che lasciano il proprio Paese a seguito di catastrofi e cambiamenti climatici. La questione si è posta negli ultimi anni ed è al centro di un acceso dibattito a livello internazionale. Per approfondimenti cfr. MCADAM, Climate Change, Forced Migration, and International Law, Oxford University Press, New York, 2012.