Lampedusa - Ancora sbarchi mentre scade il decreto legge sulla sicurezza

1. Appena il tempo migliora riprendono immediatamente gli arrivi di migranti a Lampedusa e tra questi aumenta il numero dei potenziali richiedenti asilo, delle donne, dei minori non accompagnati.
Ieri una imbarcazione con 239 migranti, tra cui 45 donne e due bambini, è giunta nel porto di Lampedusa. L’imbarcazione,che era stata intercettata a 13 miglia a sud dell’isola da una motovedetta della Guardia costiera e da un pattugliatore della Guardia di finanza,è stata fatta entrare in porto e gli immigrati sono stati condotti nei centri dell’isola, stracolmi, e da mesi in una condizione esplosiva, dopo che il ministro Maroni aveva deciso di bloccare a Lampedusa tutti coloro che vi sbarcavano, trasformando il centro di prima accoglienza e soccorso in un centro di identificazione ed espulsione. Una scelta che ha prodotto risultati devastanti, oggetto oggi delle denunce di numerose agenzie ed associazioni internazionali, a partire dall’ultimo Rapporto del Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa Hammarberg14353]. Intanto Lampedusa scoppia. Ai migranti arrivati ieri se ne sono aggiunti altri 62 , tra cui 15 donne, avvistati appena fuori dal porto di Lampedusa. Si apprende intanto che la Guardia Costiera questa mattina alle 6,30 ha segnalato un altro barcone in acque di competenza delle autorità maltesi a circa 50 miglia da Lampedusa.
Sembra che la maggior parte dei nuovi arrivati stia per essere trasferita a Porto Empedocle, perché ormai il sistema di accoglienza Lampedusa è stato distrutto, non certo per effetto del rogo di febbraio. I centri dell’isola sono stracolmi di immigrati, soprattutto tunisini, bloccati da mesi dopo le decisioni di Maroni che con un “decreto provvisorio”, mai pubblicato sulla Gazzetta ufficiale, ha tentato di trasformare il centro di accoglienza in un centro di detenzione amministrativa.

Almeno la marina italiana ha potuto proseguire nei suoi interventi di salvataggio, senza farsi imporre il pattugliamento in funzione di respingimento in alto mare. Speriamo che sia così anche nella prossima estate, perché se le direttive imposte dal ministero dell’interno dovessero imporre operazione di “blocco a mare”, come sostenuto in diverse occasioni da rappresentanti della Lega nord, il numero delle vittime sarebbe incalcolabile. Ancora una volta, evidentemente, i maltesi hanno deciso di non intervenire lasciando alla nostra marina la responsabilità dell’azione di salvataggio, anche se hanno appena concluso un accordo con la Libia sulla ripartizione delle zone SAR, zone di soccorso e salvataggio.

Al di là dell’emergenza costituita dalla distruzione del modello di accoglienza faticosamente costruito negli anni scorsi, una emergenza che lascia adesso impreparati ad affrontare gli arrivi di un numero ampiamente prevedibile di migranti, ed assai ridotto comunque, tenendo conto delle possibilità di accoglienza che dovrebbe avere un paese di sessanta milioni di persone con quattro milioni di immigrati, si deve segnalare una utilizzazione di procedure di selezione sommaria,e poi di respingimento differito con ordine del Questore di Agrigento, che desta gravi preoccupazioni anche sul piano del rispetto delle garanzie costituzionali, sia per i richiedenti asilo che per tutti gli altri migranti.

La utilizzazione spregiudicata della detenzione amministrativa in strutture neppure a norma con le più elementari norme sulla sicurezza e per la prevenzione degli incendi, sta creando, dopo la emanazione dei provvedimenti di respingimento,un clima di tale tensione che non si riesce più a placare con i manganelli delle forze dell’ordine o con la rigida censura imposta su questi temi ai mezzi di informazione.
Alle forze di polizia è affidata una funzione di guardie penitenziarie incompatibile con la loro formazione e con la loro qualificazione professionale, e un numero sempre maggiore di poliziotti è sottratta ai compiti istituzionali per essere destinata a interventi di ordine pubblico all’interno dei centri di identificazione ed espulsone. Una situazione che rende ingovernabili queste strutture, soprattutto in considerazione del rischio attuale di un prolungamento dei tempi della detenzione amministrativa, e non contribuisce certo a garantire una maggiore sicurezza ai cittadini nel territorio.

2. L’art. 10 del Testo Unico sull’immigrazione n.286 del 1998 disciplina il respingimento dello “straniero” che tenti l’ingresso o entri irregolarmente nel territorio dello stato.
Ai sensi del primo comma, “la polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti richiesti dal presente testo unico per l’ingresso nel territorio dello Stato”; il secondo comma disciplina invece i casi di respingimento cd. “differito”: “il respingimento con accompagnamento alla frontiera è altresì disposto dal questore nei confronti degli stranieri: - a) che entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, sono fermati all’ingresso o subito dopo; - b) che, nelle circostanze di cui al comma 1, sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso”.

I dubbi sorti inizialmente sulla possibile configurazione del respingimento (attività materiale delle forze di polizia o atto amministrativo) di cui al comma 1 e sulla relativa tutela, sono stati superati dall’art. 3, comma 3 del D.P.R. 394/1999, ai sensi del quale “il provvedimento che dispone il respingimento, il decreto di espulsione, il provvedimento di revoca o di rifiuto del permesso di soggiorno, quello di rifiuto della conversione del titolo di soggiorno, la revoca od il rifiuto della carta di soggiorno, sono comunicati allo straniero mediante consegna a mani proprie o notificazione del provvedimento scritto e motivato, contenente l’indicazione delle eventuali modalità di impugnazione, effettuata con modalità tali da assicurare la riservatezza del contenuto dell’atto”.

Risultano da tempo assai forti i sospetti di incostituzionalità sul cd, “respingimento differito”, previsto una norma come l’art. 10, comma secondo, che si rivolge a stranieri irregolarmente entrati e presenti nel territorio dello stato, ma ai quali vanno comunque riconosciuti i diritti fondamentali della persona, e tra questi il diritto di difesa, in base a quanto previsto dal combinato disposto dell’art. 2 del testo Unico n.286 del 1998 e degli articoli 3,10,24,e 113 della Costituzione. In proposito occorre osservare che il provvedimento di accompagnamento può dirsi distinto dal provvedimento amministrativo di respingimento soltanto in modo apparente, perché dalla lettura del comma secondo dell’art. 10 del T.U. 286/98 si può facilmente ricavare la conclusione che il provvedimento di accompagnamento è la conseguenza obbligatoria, diretta ed immediata dell’esecutività di ogni provvedimento amministrativo di respingimento differito.
Appare quindi evidente come il provvedimento di respingimento differito sia necessariamente collegato ad un distinto, ma collegato e contestuale provvedimento, sempre di competenza del Questore, che dispone l’accompagnamento forzato in frontiera. Nelle ipotesi previste dal secondo comma dell’art. 10 del T.U. 286/1998 si verifica dunque una “coercizione fisica diretta a limitare la libertà personale” del destinatario del provvedimento, che non potrà sottrarsi all’applicazione degli articoli 13 e 24 della Costituzione.

La convalida da parte dell’autorità giudiziaria della misura limitativa della libertà personale , tanto del decreto di respingimento con accompagnamento forzato, che la convalida dell’eventuale misura di trattenimento in un centro di detenzione amministrativa ( CIE o altri centri “chiusi”), dovranno adottarsi entro i rigorosi termini di tempo fissati dall’art.13 della Costituzione, mentre dovrebbe essere comunque consentito, negli stessi termini un esercizio effettivo dei diritti di difesa ai sensi degli articoli 24 e 113 della stessa Costituzione.

Malgrado la nuova”emergenza”sbarchi, nei confronti di quanti arrivano a Lampedusa,va garantito l’accesso alla procedura di asilo, se lo richiedono, una difesa legale effettiva, ed il rispetto dei principi costituzionali nell’adozione delle misure di respingimento e di trattenimento. Gli abusi verificatisi nei mesi di gennaio e febbraio e denunciati anche dal Commissario Hammarberg del Consiglio d’Europa non devono ripetersi più.
In particolare, a tutti i migranti che sbarcano a Lampedusa, come sulla costa meridionale della Sicilia, occorre garantire un modello procedimentale costituzionalmente conforme nel quale il giudice sia chiamato a sentire lo straniero eventualmente trattenuto e il suo difensore (quando lo straniero non sia irreperibile) entro i rigorosi termini indicati dall’art. 13 della Costituzione e in ogni caso pronunciandosi nell’ordine, in modo contestuale su tre provvedimenti, l’uno pregiudiziale all’altro:
a) sulla convalida del trattenimento provvisorio disposto dal questore nelle more della decisione sulla richiesta di respingimento;
b) sulla richiesta motivata del questore di adottare un provvedimento di respingimento da eseguirsi con immediato accompagnamento alla frontiera, verificata la sussistenza dei presupposti indicati nel comma 2 dell’art. 10 del citato testo unico e l’assenza degli impedimenti previsti dall’art. 19 e dal comma 2-bis dello stesso articolo 13, introdotto dal decreto legislativo n. 5/2007, in conformità dell’inderogabile tutela delle norme costituzionali, internazionali e comunitarie che prevedono per gli stranieri i diritti fondamentali all’asilo, al mantenimento dell’unità familiare e alla salute;
c) sulla richiesta del questore di disporre un successivo trattenimento se risulti verificato almeno uno degli impedimenti materiali all’allontanamento dal territorio dello Stato indicati nell’art. 14, comma 1 del citato testo unico.

3. La norma che prevede il respingimento differito con accompagnamento forzato in frontiera ( art. 10 comma secondo del T.U. n.286 del 1998) potrà risultare incostituzionale in modo ancora più evidente se si realizza – come si verifica nella totalità dei casi dei migranti “fermati” nell’isola di Lampedusa,e dunque nei casi venuti all’esame del Tribunale di Agrigento, in termini e forme che costituiscano violazione di quanto affermato dall’art. 13 della Costituzione.

A Lampedusa si è spesso verificato il protrarsi illegittimo della misura limitativa della libertà personale ( cd. trattenimento provvisorio),in assenza di un tempestivo provvedimento formale di respingimento con accompagnamento forzato in frontiera, che pure costituisce una eclatante violazione dell’articolo 13 della Costituzione italiana, come si è verificato nell’isola di Lampedusa a partire dal 28 dicembre 2008. Non sembra che le “esigenze di soccorso e di prima assistenza”, pure richiamate dalla norma regolamentare, possano fornire una copertura di legittimità rispetto a forme non codificate di limitazione della libertà personale che si protraggono oltre i ristretti termini previsti dall’art. 13 della Costituzione ( 96 ore).

Il trattenimento di un migrante entrato irregolarmente nel territorio nazionale e rinchiuso per giorni o per settimane, in un centro di detenzione amministrativa ( comunque denominato, ma dal quale non sia possibile allontanarsi liberamente), una volta cessate le esigenze del “primo soccorso” e superate le cadenze temporali dell’art. 13 della Costituzione, appare privo di qualsiasi fondamento normativo e si traduce dunque in un grave abuso da parte dell’autorità amministrativa.

4. I questi mesi si è registrata una violazione sostanziale dei diritti di difesa dei migranti giunti a Lampedusa e destinatari di un provvedimento di respingimento differito adottato dal Questore di Agrigento.
In casi riguardanti il respingimento differito disposto dal Questore, ex art. 10 comma 2 del T.U. sull’immigrazione, nonostante il decreto impugnato riportasse l’indicazione “che avverso questo decreto può essere presentato ricorso al Tribunale Amministrativo”, la giurisprudenza amministrativa è assolutamente costante nell’affermare il proprio difetto di giurisdizione a favore del giudice ordinario.

Al riguardo è stato ripetutamente affermato che «il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto, come ha avuto recentemente occasione di ribadire questa Sezione in fattispecie analoghe (v. sentenze 28 ottobre 2005, n. 5802; 9 maggio 2006, n. 1044; 11 settembre 2006, n. 1912; 7 novembre 2006, n. 2706) ed in applicazione del principio ormai consolidato in giurisprudenza, mentre rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo ogni controversia relativa al diniego o al mancato rinnovo del permesso di soggiorno (provvedimenti discrezionali e non vincolati) è invece rimessa al giudice ordinario la cognizione delle impugnative avverso gli atti concernenti l’espulsione amministrativa dello straniero (cfr. Cassazione civile, sez. unite, 21 febbraio 2002, n. 2513; 18 ottobre 2005, n. 20129-T.A.R. Sicilia, sede di Palermo, Sez. II, 07.12.2006, n. 3880 Reg. Sent.; T.A.R. Sicilia, sede di Palermo , n. 1134 /08).
I giudici di pace di Agrigento escludono però a loro volta la competenza riguardo i ricorsi contro i provvedimenti di respingimento differito adottati dal Questore nei confronti dei migranti sbarcati a Lampedusa, e questa circostanza è ancora più grave perché spesso si tratta di persone che solo dopo il provvedimento di respingimento ( o contestualmente) hanno avuto accesso alla procedura di asilo. In caso di un primo diniego da parte della commissione territoriale, anche in pendenza di un ricorso, si potrà eseguire l’accompagnamento forzato in frontiera, con grave pregiudizio per i diritti fondamentali della persona, garantiti anche dall’art.3 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo.

La divergenza tra i giudici di pace ed il giudice amministrativo che escludono a vicenda la propria giurisdizione si riverbera infatti sulla negazione sostanziale del diritto di difesa anche a fronte della impossibilità di riconoscere un qualunque effetto sospensivo ai ricorsi avverso i provvedimenti di respingimento differito.

In ogni caso il giudice della convalida del trattenimento di stranieri destinatari di un provvedimento di respingimento differito disposto ai sensi dell’art. 10 comma 2 del Testo Unico 286 del 1998, dovrebbe potere entrare nel merito del provvedimento di respingimento e non limitarsi ad effettuare una ratifica formale dei provvedimenti assunti dall’autorità di polizia, anche perché, come si è detto prima, il diritto di difesa effettiva non potrà essere certo riconosciuto dopo la esecuzione della misura dell’allontanamento forzato. Da questo punto di vista la effettività del diritto di difesa previsto dall’art. 24 della Costituzione appare vanificata anche a causa degli incerti criteri di riparto della giurisdizione tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, e quindi tra i diversi giudici all’interno delle diverse giurisdizioni . Si osserva in particolare come, mentre il giudice del provvedimento di trattenimento può essere chiamato a sindacare anche la validità dell’atto presupposto, quando si tratta di un provvedimento di espulsione, la stessa possibilità non è riconosciuta nel caso di un provvedimento di respingimento, con conseguente svuotamento sostanziale del diritto di difesa.

Di fronte alla prospettiva di nuovi arrivi a Lampedusa e di fronte all’incerto regime giuridico dei centri di detenzione, variamente denominati, con preoccupanti conseguenze sullo status giuridico delle persone destinatarie di provvedimenti di respingimento, chiediamo che i giudici, tutti i giudici, riconoscano i diritti di difesa previsti per tutti dall’art. 24 della Costituzione e stabiliscano limiti precisi alla durata della detenzione amministrativa in conformità con quanto previsto dall’art. 13 della stessa Costituzione, sollevando anche d’ufficio, ove possibile, una eccezione di costituzionalità su una norma che nella sua formulazione generica e lacunosa espande in maniera incontrollabile la discrezionalità delle autorità amministrative in materia di libertà personale.