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Asilo - Ecco il nuovo Regolamento Dublino III

Sarà applicato dal 1 gennaio 2014 dagli Stati Membri

19 luglio 2013

E’ stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea il Regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide.
Il Regolamento, che andrà a breve ad abrogare il Regolamento (CE) 343/2003, detto Dublino II, modifica alcune delle disposizioni previste per la determinazione dello Stato membro UE competente all’esame della domanda di protezione internazionale e le modalità e tempistiche per la determinazione.

Rimangono invariati alcuni dei punti previsti dal precedente Regolamento.

Come per il precedente, il presente Regolamento ha l’obiettivo di contrastare un doppio fenomeno. Da un lato intende impedire che nessuno Stato si dichiari competente all’esame della domanda di protezione internazionale, privando così il rifugiato del diritto di accedere alla procedura amministrativa prevista per il riconoscimento dello status, dall’altro si pone come obiettivo quello di impedire i movimenti interni all’UE dei richiedenti protezione, dando agli Stati e non alle persone la facoltà di decidere in quale Stato la persona debba veder esaminata la domanda.

Le principali novità:
- sono state modificate le definizioni di familiari,
- è stato introdotto l’effetto sospensivo del ricorso,
- sono stati inseriti i termini anche per la procedura di ripresa in carico,
- è possibile il trattenimento del richiedente per pericolo di fuga,
- è introdotto lo scambio di informazioni sanitarie a tutela del richiedente.

Il Sistema Europeo Comune di Asilo

Gli studi effettuati negli ultimi anni mostravano ancora differenze sostanziali tra i sistemi di protezione dei diversi paesi, sia per quando riguarda le misure di accoglienza, sia relativamente alle percentuali di riconoscimento, sia rispetto alle procedure di esame della domanda, pertanto l’Unione Europea ha riformato il complesso della normativa in materia, ponendolo, nelle intenzioni, come base uniforme al fine di evitare disparità nel trattamento delle persone e nell’esame delle loro domande, proprio come premessa delle misure previste dal Regolamento Dublino, nella sua versione modificata.

La cosiddetta Direttiva qualifiche è stata modificata nel 2011 e nel dicembre di quest’anno scadono i termini per il suo recepimento.
In data 26 giugno 2013 sono invece state approvate le nuova Direttiva procedure e la nuova Direttiva accoglienza.
Nella stessa data è stato approvato il Regolamento 604/2013.
Questi strumenti normativi compongono il quadro del Sistema europeo comune di asilo e dovrebbero portare all’instaurazione di una procedura comune e a uno status uniforme valido in tutta l’Unione Europea per i titolari della protezione internazionale, ai sensi dell’art. 78 del TFUE.

A questo proposito si ricorda che il 20 maggio 2013 sono scaduti i termini di recepimento della Direttiva 2011/51/UE che estende ai beneficiari di protezione internazionale la possibilità di chiedere il permesso CE per soggiornanti di lungo periodo. L’Italia non ha ancora emanato il decreto di recepimento ma per le persone è possibile chiedere la conversione, a parità di requisiti, e nel caso di rifiuto da parte delle Questure si può appellare all’autorità giudiziaria e chiedere l’applicazione della Direttiva.

Nel 2010 è stato istituito l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), che fornisce anche assistenza agli Stati al fine della corretta applicazione del Regolamento, oltre che un supporto informativo, e un intervento rapido di supporto agli Stati in caso di afflusso massiccio di richiedenti protezione internazionale.

Definizioni e principi

Il Regolamento 604/2013 introduce una definizione più ampia di familiari del minore, facendo riferimento al padre, alla madre o ad altro adulto responsabile e introducendo la definizione di parenti.

Viene esplicitata l’impossibilità di trasferire un richiedente verso uno Stato membro nel quale il richiedente rischi di subire un trattamento inumano o degradante, facendo proprio il principio del divieto di trattamento inumano e degradante previsto dalla Convenzione dei diritti dell’uomo, ai sensi del quale Grecia e Belgio sono stati condannati dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo nella sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia (21 gennaio 2011, ric. 30696/09), per il rinvio in Grecia di un richiedente afghano, giustificato, nonostante gli inviti pubblici di UNHCR e altri organismi internazionali a non effettuare i trasferimenti in Grecia, proprio dai principi del Regolamento Dublino e dal presupposto, inaccettabile secondo la CEDU, che un paese europeo sia per definizione sicuro.

Si chiarisce il contenuto del diritto all’informazione del richiedente protezione internazionale.

Viene introdotto il colloquio personale al fine di agevolare l’applicazione del regolamento, di cui è redatto verbale, al quale il richiedente o il suo legale rappresentato hanno diritto di accesso.

Sono introdotte misure di garanzia per il minore, che deve essere assistito da un rappresentante, che ha accesso a tutte le informazioni pertinenti al caso. Lo Stato nel quale ha presentato domanda deve procedere in tempi brevi alla ricerca dei familiari. Tutta la procedura deve essere attuata nel rispetto del superiore interesse del minore.

Criteri per la determinazione dello Stato competente

Fermo restando che ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda pur non essendo competente secondo i criteri previsti dal Regolamento (art. 17), la gerarchia dei criteri per la determinazione dello Stato competente rimane quasi invariata.

- Minori
Sono introdotte norme a maggior tutela del minore, con l’ampliamento delle figure alle quali il minore può, se vuole, essere ricongiunto, che non saranno più solo i genitori, ma anche un fratello o un parente (zio, zia, nonno o nonna).
Rimane fermo il fatto che in caso di mancanza di un parente è competente il paese nel cui il minore ha presentato la domanda.

- Familiari beneficiari di protezione internazionale
La disposizione non ha subito variazioni sostanziali: Se un familiare del richiedente, a prescindere dal fatto che la famiglia fosse già costituita nel paese di origine, è stato autorizzato a soggiornare in qualità di beneficiario di protezione internazionale in uno Stato membro, tale Stato membro è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale, purché gli interessati abbiano espresso tale desiderio per iscritto.

- Familiari richiedenti protezione internazionale
La disposizione non ha subito variazioni sostanziali: Se un familiare di un richiedente ha presentato in uno Stato membro una domanda di protezione internazionale sulla quale non è ancora stata adottata una prima decisione di merito, l’esame della domanda di protezione internazionale compete a detto Stato membro, sempre che gli interessati abbiano espresso tale desiderio per iscritto.

- Procedura familiare
Rimangono invariate le disposizioni previste dal Regolamento 343/2003 nel caso in cui la domanda di protezione sia presentata da più familiari in Stati diversi:
a) è competente per l’esame delle domande di protezione internazionale di tutti i familiari e/o di fratelli minori non coniugati lo Stato membro che i criteri designano come competente per prendere in carico il maggior numero di essi;
b) negli altri casi, è competente lo Stato membro che i criteri designano come competente per l’esame della domanda del più anziano di essi.

- Clausola umanitaria
Rimane facoltà discrezionale degli Stati procedere al ricongiungimento di familiari del richiedente, per ragioni di tipo umanitario (Art. 17 co.2).
Lo Stato membro nel quale è manifestata la volontà di chiedere la protezione internazionale e che procede alla determinazione dello Stato membro competente, o lo Stato membro competente, può, in ogni momento prima che sia adottata una prima decisione sul merito, chiedere a un altro Stato membro di prendere in carico un richiedente al fine di procedere al ricongiungimento di persone legate da qualsiasi vincolo di parentela, per ragioni umanitarie fondate in particolare su motivi familiari o culturali, anche se tale altro Stato membro non è competente. Le persone interessate debbono esprimere il loro consenso per iscritto.

- Rilascio di titoli di soggiorno o visti
Rimane sostanzialmente invariata la procedura per chi sia o sia stato titolare di permessi di soggiorno o visti. (Art. 12)
Se il richiedente è titolare di un titolo di soggiorno in corso di validità, lo Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale è quello che ha rilasciato tale titolo.
Se il richiedente è titolare di un visto in corso di validità, lo Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale è quello che ha rilasciato il visto, a meno che il visto non sia stato rilasciato per conto di un altro Stato membro nel quadro di un accordo di rappresentanza. In tal caso, l’esame della domanda di protezione internazionale compete allo Stato membro rappresentato.
Se il richiedente è titolare di più titoli di soggiorno o visti in corso di validità, rilasciati da vari Stati membri, lo Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale è, nell’ordine:
a) lo Stato membro che ha rilasciato il titolo di soggiorno che conferisce il diritto di soggiorno più lungo o, se la validità temporale è identica, lo Stato membro che ha rilasciato il titolo di soggiorno la cui scadenza è più lontana;
b) lo Stato membro che ha rilasciato il visto la cui scadenza è più lontana, quando i visti sono di analoga natura;
c) quando si tratta di visti di natura diversa, lo Stato membro che ha rilasciato il visto di validità più lunga o, in caso di validità identica, lo Stato membro che ha rilasciato il visto la cui scadenza è più lontana.
Se il richiedente è titolare soltanto di uno o più titoli di soggiorno scaduti da meno di due anni o di uno o più visti scaduti da meno di sei mesi che gli avevano effettivamente permesso l’ingresso nel territorio di uno Stato membro, si applicanole disposizioni precedenti fino a che il richiedente non abbia lasciato i territori degli Stati membri.
Qualora il richiedente sia titolare di uno o più titoli di soggiorno scaduti da oltre due anni o di uno o più visti scaduti da oltre sei mesi che gli avevano effettivamente permesso l’ingresso nel territorio di uno Stato membro e non abbia lasciato i territori degli Stati membri, è competente lo Stato membro in cui è presentata la domanda di protezione internazionale.
Il fatto che il titolo di soggiorno o il visto sia stato rilasciato ad un cittadino di un paese terzo che ha declinato una identità falsa o usurpata o dietro presentazione di documenti falsificati, contraffatti o non validi non osta all’attribuzione della competenza allo Stato membro che lo ha rilasciato. Tuttavia, lo Stato membro che ha rilasciato il titolo di soggiorno o il visto non è competente se può dimostrare che la frode è avvenuta successivamente al rilascio del titolo o del visto.

- Ingresso e/o soggiorno
Rimangono sostanzialmente invariate le disposizioni previste per l’ingresso illegale. (Art. 13)
Quando è accertato, sulla base degli elementi di prova e delle circostanze indiziarie, che il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale. Detta responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera.
Quando uno Stato membro non può o non può più essere ritenuto responsabile dell’ingresso irregolare e quando è accertato, sulla base degli elementi di prova e delle circostanze indiziarie, che il richiedente - entrato illegalmente nei territori degli Stati membri o del quale non si possano accertare le circostanze dell’ingresso - ha soggiornato per un periodo continuato di almeno cinque mesi in uno Stato membro prima di presentare domanda di protezione internazionale, detto Stato membro è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale.
Se il richiedente ha soggiornato per periodi di almeno cinque mesi in vari Stati membri, lo Stato membro in cui ha soggiornato più di recente è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale.

- Ingresso con esenzione di visto
Rimangono invariate le disposizioni previste nel caso in cui la persona abbia fatto ingresso nel paese con esenzione di visto (Art. 14)
Se un cittadino di un paese terzo o un apolide entra nel territorio di uno Stato membro in cui è dispensato dal visto, l’esame della domanda di protezione internazionale compete in questo caso a tale Stato membro.
Questa disposizione non si applica se il cittadino di un paese terzo o l’apolide presenta la domanda di protezione internazionale in un altro Stato membro in cui è parimenti dispensato dal visto per l’ingresso nel suo territorio.
In questo caso tale altro Stato membro è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale.

- Domanda nella zona internazionale di transito di un aeroporto
Rimangono invariate le disposizioni previste dal precedente Regolamento. (Art. 15)
Quando la volontà di chiedere la protezione internazionale è manifestata nella zona internazionale di transito di un aeroporto di uno Stato membro da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, detto Stato membro è competente per l’esame della domanda.

- Persone a carico e clausole discrezionali
Sono state introdotte misure di maggior favore nel caso di persone che dipendono dall’assistenza di familiari per particolari condizioni di salute. (Art. 16)
Laddove a motivo di una gravidanza, maternità recente, malattia grave, grave disabilità o età avanzata un richiedente sia dipendente dall’assistenza del figlio, del fratello o del genitore legalmente residente in uno degli Stati membri o laddove un figlio, un fratello o un genitore legalmente residente in uno degli Stati membri sia dipendente dall’assistenza del richiedente, gli Stati membri lasciano insieme o ricongiungono il richiedente con tale figlio, fratello o genitore, a condizione che i legami familiari esistessero nel paese d’origine, che il figlio, il fratello, il genitore o il richiedente siano in grado di fornire assistenza alla persona a carico e che gli interessati abbiano espresso tale desiderio per iscritto.

Presa e ripresa in carico – Procedura e termini

Le novità maggiori del presente Regolamento intervengono nella introduzione di termini per quanto riguarda la procedura di ripresa in carico.

1. Presa in carico – Procedura e tempistica sostanzialmente invariata
Se in seguito alla presentazione della domanda di protezione internazionale vi sono elementi che lo rendano necessario, la Questura invia il fascicolo all’Unità Dublino, con sede presso il Ministero dell’Interno, per la determinazione dello Stato competente all’esame.
Se è accertata la competenza di un altro Stato membro, lo Stato nel quale è stata presentata la domanda può chiedere all’altro paese di farsi carico della domanda entro tre mesi dalla verbalizzazione. Se la richiesta di prendere in carico un richiedente non è formulata entro i termini previsti al primo e al secondo comma, la competenza dell’esame della domanda di protezione internazionale spetta allo Stato membro al quale la domanda è stata presentata.
Lo Stato membro richiesto procede alle verifiche necessarie e delibera sulla richiesta di presa in carico di un richiedente entro due mesi a decorrere dal ricevimento della richiesta.
Lo Stato membro richiedente può sollecitare una risposta urgente nei casi in cui la domanda di protezione internazionale sia stata presentata a seguito di un rifiuto d’ingresso o di soggiorno, di un arresto per soggiorno irregolare, della notificazione o dell’esecuzione di un provvedimento di allontanamento.
La mancata risposta entro la scadenza del termine di due mesi e di quello di un mese nel caso di urgenza, equivale all’accettazione della richiesta e comporta l’obbligo di prendere in carico la persona, compreso l’obbligo di prendere disposizioni appropriate all’arrivo della stessa.
Complessivamente la procedura di presa in carico può durare al massimo 5 mesi, come nella versione precedente.

2. Ripresa in carico – Procedura invariata con introduzione della tempistica
La novità più rilevante, dati i tempi di attesa anche superiori all’anno per la procedura di ripresa in carico, è l’introduzione della tempistica anche per chi risulti già presente negli archivi dell’EURODAC, e si possa pertanto attivare la procedura di ripresa in carico.
Una richiesta di ripresa in carico è presentata quanto prima e in ogni caso entro due mesi dal ricevimento della risposta pertinente Eurodac.
Se la richiesta di ripresa in carico è basata su prove diverse dai dati ottenuti dal sistema Eurodac, essa è inviata allo Stato membro richiesto entro tre mesi dalla data di presentazione della domanda di protezione internazionale.
Se la richiesta di ripresa in carico non è presentata entro i termini, la competenza per l’esame della domanda di protezione internazionale spetta allo Stato membro in cui la nuova domanda è stata presentata.
La richiesta di ripresa in carico può essere effettuata anche nel caso in cui non sia sta presentata una nuova domanda di protezione. Questa è una procedura introdotta dal presente Regolamento. Prevede la medesima procedura di ripresa in carico anche per chi non abbia presentato nuova domanda ma sia in attesa di risposta da un altro Stato o sia già stato denegato da altro Stato. In questo caso lo Stato può anche attuare direttamente le misure di rimpatrio.
Lo Stato membro richiesto procede alle verifiche necessarie e decide in merito alla richiesta di ripresa in carico dell’interessato quanto prima e in ogni caso entro un mese dalla data in cui perviene la richiesta. Quando la richiesta è basata su dati ottenuti dal sistema Eurodac, tale termine è ridotto a due settimane.
L’assenza di risposta entro la scadenza del termine di un mese o di due settimane previsto al paragrafo 1 equivale all’accettazione della richiesta e comporta l’obbligo di riprendere in carico l’interessato, compreso l’obbligo di adottare disposizioni appropriate all’arrivo dello stesso.

Obblighi dello Stato membro competente

Lo Stato membro competente è obbligato, nei termini previsti a prendere o riprendere in carico il richiedente.
Rimane invariato il fatto che l’obbligo di presa in carico o di ripresa in carico cessano se il richiedente si è allontanato dal territorio degli Stati membri per almeno tre mesi.
L’obbligo di presa in carico o di ripresa in carico cessano, inoltre, se lo Stato membro competente può stabilire, quando gli viene chiesto di riprendere in carico un richiedente, che l’interessato ha lasciato il territorio degli Stati membri conformemente a una decisione di rimpatrio o di un provvedimento di allontanamento emessa da quello Stato membro a seguito del ritiro o del rigetto della domanda.

Lo Stato membro competente all’esame della domanda di protezione internazionale in base ai criteri sopraelencati ha l’obbligo di prendere o riprendere in carico il richiedente nei modi e con i termini che verranno indicati.

La competenza determinata in base all’ingresso irregolare cessa nei seguenti casi:
- dopo 12 mesi dall’attraversamento della frontiera
- dopo 5 mesi di soggiorno continuato in altro Stato, che sarà quindi competente all’esame.

Decisione di trasferimento e ricorso

La decisione di trasferimento deve essere comunicata al richiedente. Il richiedente ha diritto ad un ricorso effettivo. Secondo il nuovo regolamento il ricorso deve avere effetto sospensivo, misura non prevista nel precedente. E’ stata così introdotta nella normativa una modifica sostanziale richiesta da anni da tutte le organizzazioni di tutela dei richiedenti e dei rifugiati.
La tutela legale deve essere garantita gratuitamente allo straniero che non possa assumerne i costi.

Trattenimento ai fini del trasferimento

Il Regolamento 604/2013 introduce anche la possibilità per gli Stati di trattenere il richiedente ai fini del trasferimento, nelle modalità previste dall’art. 28, nel caso di pericolo di fuga. I termini per la procedura di presa o ripresa in carico sono ridotti: un mese per la presentazione della domanda, due settimane per la risposta. Il trasferimento deve avvenire nelle successive sei settimane. Scaduto il termine per la presentazione o quello del trasferimento la persona non può essere trattenuta.

Termini del trasferimento

I termini del trasferimento rimangono invariati.
Il trasferimento deve avvenire entro sei mesi dall’accettazione della domanda; entro un anno se la persona è detenuta o al massimo entro 18 se la persona è irreperibile. Scaduti i termini la domanda deve essere esaminata dallo Stato che l’ha ricevuta.

Scambio di informazioni prima del trasferimento

Il Regolamento prevede lo scambio di informazioni sanitarie prima del trasferimento al fine di garantire l’assistenza sanitaria al richiedente al momento dell’accoglienza nel paese competente. Sono disposte misure molto precise rispetto a chi può trattare i dati sensibili e sulla modalità e durata di archiviazione per garantirne la riservatezza.

In caso di situazioni particolari come l’afflusso di numerose persone in un paese membro, che possa mettere in crisi l’applicazione del Regolamento, la Commissione può chiedere allo Stato di presentare ed attuare un piano d’azione per fronteggiare la crisi e chiedere garanzia allo Stato che questa non comporti delle deroghe ai diritti dei richiedenti protezione.

Cooperazione amministrativa

Rimangono sostanzialmente invariate le disposizioni in merito alla cooperazione amministrativa, salvo la riduzione dei termini da sei a cinque settimane per rispondere. (Art.21)

Elisabetta Ferri, Progetto Melting Pot Europa