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Hotspot - Le "Procedure Operative Standard (SOP)"

13 giugno 2016

A inizio di giugno il Ministero dell’Interno ha pubblicato le nuove disposizioni amministrative, denominate "Procedure Operative Standard (SOP)", che disciplinano gli Hotspot.
Secondo il ministero "l’Hotspot è un modello organizzativo preposto alla gestione di grandi arrivi di persone che può operare in qualsiasi area territoriale prescelta".
In Italia attualmente sono state individuate 4 aree Hotspot (Lampedusa, Trapani, Pozzallo e Taranto) allestite per consentire le operazioni di prima assistenza, identificazione e somministrazione di informative in merito alle modalità di richiesta della protezione internazionale o di partecipazione al programma di relocation.
In ciascuna area Hotspot è presente un team di esperti nazionali e di rappresentanti delle agenzie europee (EASO, Frontex, Europol), che svolgono congiuntamente le prescritte attività.
- Scarica gli allegati (tratte dal sito del Ministero dell’Interno)

PDF - 946.3 Kb
Presentazione della Relocation
PDF - 604.9 Kb
Procedure Operative Standard (SOP)
PDF - 403.9 Kb
Standard Operating Procedures (SOP) [ eng ]

Riportiamo dal blog "Diritti e Frontiere" di Fulvio Vassallo Paleologo alcuni passaggi che analizzano le nuove disposizioni.

Le “Standard Operating Procedures” (SOP) sono state redatte dal Ministero dell’Interno, Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione e Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Secondo quanto si legge nella intestazione del documento, “hanno fornito preziosi contributi” la Commissione Europea, Frontex, Europol, EASO, UNHCR e IOM. Le procedure indicate dovrebbero essere utilizzate “all’interno degli Hotspots”, anche se poi nel seguito del documento si fa riferimento ad un Approccio Hotspot che dovrebbe valere al di fuori dei luoghi indicati come Hotspot (al momento soltanto a Lampedusa, Trapani e Pozzallo) e si avverte subito che “in caso di discrepanze fra questo documento e la legislazione vigente,si applica quest’ultima”. E di simili “discrepanze”, come vedremo, se ne riscontrano tante.

Le Decisioni adottate in materia di “Hotspot Approach” dal Consiglio dell’Unione Europea nel mese di Settembre 2015 (decisione 1523 del 14 settembre 2015 e 1601 del 22 settembre 2015), richiamate nel documento redatto dal Ministero dell’interno contenente le SOP, non possono essere ritenute basi legali per provvedimenti amministrativi nazionali, come le circolari ministeriali o le ultime SOP in materia di Hotspots, che a loro volta rimangono prive di basi legali certe anche sul piano del diritto interno.

Già la Circolare adottata dal Ministero dell’interno, Dipartimento libertà civili ed immigrazione, l’8 gennaio 2016, ridimensionava la portata applicativa della circolare precedentemente adottata nel 2015 ( Circolare n.14106 del 6 ottobre 2015 ), nel quadro della cd. Roadmap italiana. Per dare immediata attuazione alle Decisioni del Consiglio europeo sopraindicate, ai fini di una Relocation che di fatto si è finora limitata a circa 700 persone, a partire da quella data, si consentivano prassi di trattenimento amministrativo, di respingimento e di accesso alla procedura di protezione internazionale, che si ponevano in contrasto con la legislazione vigente e con consolidati indirizzi giurisprudenziali.
Una pletora di respingimenti differiti con intimazione a lasciare entro sette giorni il territorio nazionale venivano notificati a persone prive di qualsiasi informazione e in astratto meritevoli di accedere quantomeno alla procedura per il riconoscimento di una forma di protezione.

Nella prassi, soltanto l’Hotspot di Trapani Milo, aperto il 2 gennaio 2016, dopo i primi giorni di improvvisazione, effetto del ridottissimo preavviso con il quale il Ministero dell’interno imponeva alla Prefettura la riconversione della struttura, già adibita a Centro di identificazione ed espulsione (CIE), assumeva una modalità di funzionamento conforme a legge ed ai regolamenti, con un drastico calo dei provvedimenti di respingimento differito notificati dalla Questura di Trapani, come poteva verificare la stessa Commissione di inchiesta sui centri per stranieri, nominata dalla Camera, in occasione della sua visita ispettiva del 18 maggio scorso.
Le strutture definite Hotspot di Lampedusa (Contrada Imbriacola) e Pozzallo, invece, presentavano gravi problemi già denunciati in numerosi interventi delle organizzazioni non governative, anche per la presenza prolungata di minori non accompagnati, in condizione di grave promiscuità con gli adulti, e per la generale inadeguatezza delle strutture.

Non risultano ancora garantiti i diritti di informazione individuale sanciti dal decreto legislativo n.142 del 2015 all’art. 3. Non è consentito che proseguano le pratiche di informazione “collettiva” attualmente in corso, preludio in molti casi di provvedimenti di respingimento “differito”, adottati ai sensi dell’art. 10 comma 2 del T.U. n.286 del 1998.

Da parte delle questure di Agrigento e di Ragusa si rilevava il numero più alto dei provvedimenti di respingimento differito, con conseguente dispersione nel territorio dei destinatari di quelle misure. Una parte consistente dei provvedimenti di respingimento differito adottati dalla Questura di Agrigento veniva poi sospesa dal Tribunale di Palermo. Sempre più critica la situazione nell’isola di Lampedusa, dove l’intera isola funziona da Hotspot, con il trattenimento prolungato, anche un mese ed oltre, di numerosi migranti, in parte anche minori, che si opponevano al prelievo delle impronte digitali, o nel caso dei minori, per la impossibilità di trovare una struttura di prima accoglienza.

Appare evidente che, per la posizione dei luoghi e per la conformazione delle strutture non è possibile proporre un modello unico di Hotspot, inteso come struttura fisica, cosa che sembra ormai avvertita anche dal Ministero dell’interno, anche se non si è ancora individuata una base legale sufficientemente certa, né si sono trovate soluzioni logistiche capaci di risolvere la grave emergenza in corso.

Le diverse circolari ministeriali in materia di Hotspot che si sono succedute nel tempo hanno solo cercato di ratificare le prassi di polizia che si attuavano già nella prassi, frutto di decisioni politiche non formalizzate in atti aventi forma di legge, e spesso corrispondenti a comportamenti materiali che non trovavano riscontro in provvedimenti formali, come tali notificati agli interessati ed immediatamente ricorribili.

La Circolare del Ministero dell’interno del 6 ottobre 2015, oltre a prevedere le varie ipotesi di Relocation in altri paesi europei, che sono rimaste ancora del tutto inattuate, forniva una prima descrizione delle attività che si sarebbero dovute svolgere all’interno degli Hotspot, individuando anche le strutture che si sarebbero dovute attrezzare come area Hotspot, e quindi i due Centri di soccorso e prima accoglienza (CSPA) di Lampedusa-Contrada Imbriacola e di Pozzallo (Ragusa) ed il Centro di identificazione ed espulsione (CIE) di Trapani Milo, con una accresciuta dotazione di posti, circa il doppio della capienza precedente. La circolare riservava uno spazio enorme alla discrezionalità di polizia nella selezione dei migranti, nei tempi di espletamento delle pratiche di identificazione, nelle modalità di prelievo delle impronte digitali e della registrazione delle persone.

La successiva circolare ministeriale dell’8 gennaio 2016 recepiva alcune critiche espresse dalle associazioni e dalle principali agenzie umanitarie sulla gestione dei primi Hotspot, in particolare di quello “sperimentale” di Lampedusa.

Nelle più recenti disposizioni ministeriali, viene confermato che le persone condotte negli Hotspot o ristrette in altre strutture nelle quali si pratichi il cd. Approccio Hotspot, sono sottoposte a limitazioni della loro libertà personale per una durata di tempo assolutamente indeterminata e sostanzialmente rimessa alla discrezionalità delle autorità di polizia.

Ed infatti si prevede che: "Il periodo di permanenza nella struttura,dal momento dell’ingresso, deve essere il più breve possibile, compatibilmente con il quadro normativo vigente"

Cosa si intende per "quadro normativo vigente"? La doverosa subordinazione delle disposizioni amministrative alla norma di legge, o il rispetto della riserva di legge nella disciplina della condizione giuridica dello straniero, imposta dall’art. 10 della Costituzione italiana?

Le recenti disposizioni ministeriali introducono, invece, dei passaggi procedurali che, soprattutto in tempi di arrivi più consistenti, non sembra si possano concludere nell’arco di pochi giorni, come conferma l’esperienza degli Hotspot già avviati in Puglia ed in Sicilia, con la sola eccezione del centro di Trapani Milo.

Uscita dall’Hotspot

Dalle SOP si legge che l’uscita avviene per
"Trasferimento in una struttura di accoglienza secondaria (regional hub, strutture
temporane ecc.)
Oppure
Per le persone che non abbiano manifestato la volontà di chiedere protezione internazionale e non abbiano diritto di rimanere sul territorio nazionale, compilazione del foglio notizie previsto nella direttiva rimpatri (cosiddetto“allegato 4”) e successiva emissione dei provvedimenti di respingimento del Questore o Espulsione del Prefetto. Tali provvedimenti, a seconda dei casi, potranno essere eseguiti, ove ne ricorrano le condizioni,immediatamente,oppure mediante il trasferimento in un CIE o, nel caso di indisponibilità dei posti, mediante l’ordine del Questore a lasciare il territorio nazionale in 7 giorni.
Ove ne ricorrano i presupposti i provvedimenti di espulsione o di respingimento verranno eseguiti anche mediante il rimpatrio volontario o l’emissione di misure alternative al trattenimento.
Salvo il verificarsi di afflussi eccezionali che impongono l’adozione di iniziative diverse,la persona può uscire dall’Hotspot solo dopo essere stata foto-segnalata concordemente con quanto previsto dalle norme vigenti, se sono stati completate tutte le verifiche di sicurezza nei database, nazionali ed internazionali, di polizia.
La persona è avviata alle procedure funzionali alla definizione della posizione giuridica di:
(1) Richiedente asilo; (2) richiedente asilo che può fruire della procedura di ricollocazione;(3) minore straniero non accompagnato, vittima di tratta o persona con vulnerabilità oppure (4) persona destinataria di un ordine di rimpatrio eventualmente destinataria di un divieto di ingresso

Occorre ricordare al riguardo i precisi limiti al trattenimento amministrativo degli immigrati irregolari dettati dalla Direttiva Europea 2008/115/CE e dalla normativa interna, in particolare dagli articoli 13 e 14 del T.U. n. 286 del 1998. Ed altri limiti e relative garanzie di difesa, sono posti dal decreto legislativo n.142 del 2015 al trattenimento amministrativo dei “richiedenti protezione internazionale”, tra i quali, ai sensi dell’art. 2 dello stesso decreto, vanno annoverati anche tutti coloro che hanno manifestato, con qualunque mezzo, la volontà di chiedere la protezione internazionale. In base a questo impianto normativo, non derogabile da una circolare, il trattenimento amministrativo, identificabile in qualunque limitazione della libertà personale, non può verificarsi al di fuori dei limiti segnati dall’art. 13 della Costituzione italiana.

Di fatto le ultime istruzioni contenute nelle SOP confermano le prassi di polizia già in corso negli Hotspot e nei luoghi destinati a tale funzione, anche per quanto concerne le misure limitative della libertà personale e l’adozione dei provvedimenti di espulsione e/o di respingimento.
Non si modifica però la normativa vigente, né si potrebbe fare per circolare o altro atto amministrativo, e il richiamo alla Roadmap del Ministero dell’interno del 28 settembre 2015, come i richiami alle decisioni del Consiglio dell’Unione Europea non possono legittimare un notevole contrasto tra quanto previsto (e già praticato) dal Ministero dell’interno e disposizioni normative che non risultano certo abrogate.
Appare evidente come la Roadmap richiamata dalle circolari ministeriali, non è un atto a carattere legislativo che possa modificare norme di legge o Regolamenti dell’Unione Europea, e che anzi, ove dovesse contrastarvi, risulterebbe del tutto illegittima ed inefficace.

La distinzione tra “migranti economici” e richiedenti asilo non può competere esclusivamente alle autorità amministrative, sia pure con il concorso dell’UNHCR e dell’agenzia europea EASO: Il decreto legislativo n. 142/2015 (attuativo della Direttiva 2013/33/UE sull’accoglienza dei richiedenti la protezione internazionale e della Direttiva 2013/32/UE sulla qualifica della protezione internazionale) qualifica come richiedente asilo/protezione internazionale colui che ha “manifestato la volontà di chiedere tale protezione” (cioè prima ancora di avere verbalizzato la richiesta) e chiarisce che le misure di accoglienza si riferiscono ai “richiedenti protezione internazionale nel territorio nazionale, comprese le frontiere e le relative zone di transito, nonché le acque territoriali, e dei loro familiari inclusi nella domanda di protezione internazionale” (art. 1, comma 1) e che le misure di accoglienza “si applicano dal momento della manifestazione della volontà” (art.1, comma 2).

Nessuna norma di fonte europea o vigente nell’ordinamento interno, attribuisce alle forze di polizia la facoltà di distinguere tra richiedenti asilo (inespellibili) e migranti economici irregolari (espellibili), semmai il decreto legislativo n.142 del 2015 conferma proprio il contrario, sicché le procedure indicate nelle circolari sopraindicate ed adesso ribadite nelle SOP, possono configurare prassi illegittime contrarie alla normativa italiana ed europea e dunque possibile fonte di responsabilità civile, penale ed amministrativa.

L’intero documento diffuso dal Ministero dell’interno con la sigla SOP in materia di Hotspot si basa più sul maggiore rigore delle misure di trattenimento e di allontanamento forzato, che sul rilancio della prospettiva del rilancio della ricollocazione in altri paesi europei, che già costituiva lo scorso anno la ragione principale (sulla carta) per l’introduzione del cd. Hotspot Approach. Una prospettiva che dovrebbe passare attraverso una modifica del Regolamento Dublino, per essere realmente attuata con efficacia vincolante per gli stati, modifica che ancora non si vede all’orizzonte. Le nuove norme regolamentari in materia di identificazione dei migranti e di trattenimento ai fini della selezione tra richiedenti asilo e “migranti economici” si tradurranno presto in forti tensioni all’interno dei centri di prima accoglienza e quindi in un collasso dell’intero sistema di accoglienza italiano, a fronte di un crescente numero di arrivi e di un contemporaneo blocco di tutte le possibilità di passaggio o di trasferimento verso altri paesi europei. Rimane assai dubbio il richiamo all’uso della forza per il prelievo delle impronte digitali. Un richiamo che appare in contrasto frontale con quanto sancito dall’art. 13 della Costituzione italiana.