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La proposta di un nuovo Regolamento Dublino: un approccio securitario

17 giugno 2017

Come le proposte europee di riforma si avviano a restringere il diritto d’asilo: dopo il primo approfondimento di Annapaola Ammirati su Open Migration sulle novità delle politiche migratorie dell’Unione Europea, l’autrice guarda più da vicino alla proposta di un nuovo Regolamento Dublino.
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Il Regolamento Dublino stabilisce, sulla base di alcuni criteri, quale stato debba farsi carico della richiesta di asilo di una persona giunta sul territorio europeo, partendo dal presupposto che un solo stato membro dell’Unione Europea debba essere competente al riguardo. Il sistema Dublino ha già dimostrato di essere una ricetta che, nella migliore delle ipotesi, non funziona (si vedano questo studio sull’impatto del Regolamento e questa relazione dei Verdi al Parlamento Europeo).

Fra le varie questioni critiche, c’è la difficoltà di definire la competenza di uno stato membro per l’esame di una domanda di asilo. Inoltre, raramente i trasferimenti da uno stato all’altro vengono eseguiti e, una volta effettuati, è molto frequente che le persone facciano ritorno nello stato membro di partenza (si veda a pagina 10 dell’Explanatory Memorandum). A questo si aggiunga una scarsissima applicazione dei criteri relativi ai legami familiari, la completa assenza di collaborazione fra gli stati membri, troppo concentrati a difendere i propri confini, e un fortissimo squilibrio a danno dei paesi tradizionalmente di primo ingresso, come l’Italia o la Grecia.

La proposta di un nuovo regolamento, che vorrebbe risolvere tra le altre proprio le criticità appena descritte, è stata assegnata al vaglio della Commissione parlamentare per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (Libe). Nello specifico si fa riferimento al progetto di relazione dell’eurodeputata Cecilia Wikström, in vista dell’adozione da parte del Parlamento e del Consiglio (si vedano questo briefing e questa nota sulla Riforma del sistema europeo comune di asilo e reinsediamento).

Come si pensa di rimediare al fallimento? Le principali modifiche nella proposta di Dublino IV

Si dice che non c’è due senza tre, e infatti la proposta di un nuovo Regolamento Dublino non modifica le scelte politiche di fondo ma anzi le rafforza, mentre sarebbe stata quanto mai necessaria una sua radicale riforma e non, come vedremo, una sua applicazione sempre più coercitiva.

Si profilano tempi difficili per lo stato di primo ingresso: per determinare efficacemente la responsabilità dell’esame di una richiesta di asilo, viene salvaguardata la regola generale secondo cui è lo stato membro di primo ingresso a essere competente nel valutare la richiesta di asilo, salvo specifiche eccezioni, restando competente per sempre. Viene infatti abolito il criterio della cessazione delle competenze trascorsi 12 mesi dall’ingresso “irregolare” della persona. Ancora non vengono presi veramente in considerazione elementi come la lingua, i legami familiari, sociali e culturali.

Altro obiettivo della riforma è quello di creare un sistema comune d’asilo che si fondi su un’equa ripartizione delle responsabilità tra gli stati membri. Nel caso in cui uno stato debba affrontare un numero sproporzionato di domande, viene previsto un sistema di suddivisione delle stesse per mezzo di un meccanismo correttivo di assegnazione basato su quote che in buona misura tengono conto solo della popolazione e del Pil dello stato membro. Cambia tutto perché non cambi nulla, infatti questo meccanismo comporta l’assegnazione automatica delle nuove domande di asilo ad altri stati membri solo quando il numero di domande per cui uno stato è competente abbia superato il 150 per cento della sua quota di riferimento, non prevedendo una ordinaria e razionale suddivisione di responsabilità. Si mantiene un’attitudine garantista nei confronti degli stati, e la relatrice Wikström propone di far scattare il meccanismo quando il numero di richiedenti per cui uno stato è competente supera il 100 per cento della sua quota di riferimento. Per essere realmente efficace, il meccanismo di solidarietà “must be an intrinsic component of the Dublin system” (“deve essere una componente intrinseca del sistema Dublino”), applicato quando la quota dello stato viene raggiunta, e tenendo conto nella ripartizione della situazione individuale della persona e dello stato membro di assegnazione per facilitare l’inserimento nel territorio dell’Unione (si vedano le proposte di emendamenti formulate da Asgi e dall’Osservatorio sul diritto europeo dell’immigrazione). Già l’esperienza della relocation ha mostrato, come è evidente dal numero di persone effettivamente ricollocate, che l’idea di una ripartizione che non tenga realmente conto dei legami personali e priva di una reale volontà da parte degli stati, ha perso in partenza.

Il meccanismo correttivo, inoltre, comporta una corsa a ostacoli fin troppo articolata. Infatti prima si procede con il trasferimento della persona presso lo stato membro di assegnazione, poi questi avvia la procedura di determinazione dello stato membro competente e procede eventualmente con un ulteriore trasferimento, prevedendo così un assurdo ping-pong. Secondo la proposta possono essere riassegnate solo le domande che non sono soggette a procedura accelerata o che hanno superato un controllo di ammissibilità. Queste ultime, come vedremo, sono demandate in sostanza agli stati di primo ingresso, che essendo tradizionalmente soggetti a forti pressioni, in teoria dovrebbero essere quelli che più beneficiano del meccanismo. Il problema quindi non viene risolto. Gli stati dell’Unione possono comunque decidere di non partecipare, per un periodo di un anno, all’assegnazione correttiva, versando un contributo di solidarietà di 250 mila euro per ogni richiedente asilo che non accolgono. Nel progetto di relazione presentato nell’ambito della Commissione Libe viene eliminata questa possibilità.

Il terzo obiettivo della proposta è di evitare o quantomeno limitare i cosiddetti movimenti secondari dei richiedenti asilo che provano ad arrivare in un paese diverso da quello in cui sono tenuti a presentare la loro domanda. Questo attraverso la previsione, a carico dei richiedenti, di specifici obblighi e relative sanzioni in caso di trasgressione.

L’ambito di applicazione del regolamento viene esteso anche ai titolari di protezione internazionale, per fare in modo che lo stato membro competente, che quindi resta responsabile anche una volta terminata la procedura, riprenda in carico un titolare di protezione che sia presente “irregolarmente” o abbia presentato richiesta di asilo in un altro stato membro. Praticamente viene rafforzato il principio per cui un rifugiato in Italia non è un rifugiato anche in Germania.

Queste misure, in definitiva, non sembrano raggiungere l’obbiettivo. Se una persona, richiedente asilo o rifugiato che sia, ha ottimi motivi per spostarsi in un altro stato, come legami familiari, specifiche vulnerabilità o anche solo perché alla ricerca di nuove opportunità di lavoro, presumibilmente continuerà a farlo. Le norme e il controllo non possono indebolire le scelte individuali, ma la Commissione non sembra tenerlo in considerazione. L’unico risultato parrebbe essere quello di creare ulteriore precarietà, rendendo ancora più dura la vita per il richiedente.

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Foto di Thomas Rossi Rasloff (CC BY 2.0)Foto: la scritta Refugees Welcome su una strada di Brandeburgo, Germania (via Thomas Rossi Rasloff – CC BY 2.0).

Uno screening iniziale agli arrivi

Mentre la gerarchia dei criteri non viene intaccata, coerentemente con tutto l’impianto la proposta introduce una nuova fase preliminare. E’ il primo stato membro in cui viene presentata la domanda di asilo ad avere il compito, prima di applicare i criteri per la determinazione dello stato membro competente, di accertare l’ammissibilità della domanda ed esaminarla con procedura accelerata laddove necessario. In pratica, l’eventuale presenza di familiari in un altro paese europeo non è la prima cosa da prendere in considerazione.

La domanda verrà giudicata inammissibile qualora il richiedente dovesse venire da un Paese terzo sicuro, per esempio un rifugiato siriano proveniente dalla Turchia, oppure se il richiedente proviene da un Paese di primo asilo, cioè dove è stato riconosciuto come rifugiato o gode altrimenti di protezione sufficiente. Se il richiedente asilo proviene da un Paese di origine sicuro (si veda la Proposta di regolamento che istituisce un elenco comune dell’Ue di Paesi di origine sicuri), oppure costituisce un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, verrà applicata una procedura accelerata per l’esame della domanda. Solo laddove la domanda sia stata considerata ammissibile o non possa essere applicata la procedura accelerata, si procede alla determinazione dello stato membro competente, sempre ad opera del primo stato in cui la domanda è stata presentata. In pratica, vengono imposte, ancora una volta, maggiori responsabilità sugli stati che ricevono i maggiori flussi di ingresso, quelli lungo le frontiere esterne, appesantendo l’intera procedura.

Nel progetto di relazione, la relatrice Wikström elimina il preventivo controllo di ammissibilità delle domande di asilo, che “comporterebbe solamente un (nuovo) insensato carico amministrativo per gli stati in prima linea”, mantenendo la possibilità per lo stato membro competente di eseguire i controlli di ammissibilità in seguito.

Il diritto di informazione

Il diritto di informazione concerne in sostanza solo gli obblighi che pesano sul richiedente asilo e le conseguenze del mancato rispetto di tali obblighi. Il richiedente asilo, ad esempio, deve essere informato del fatto che non può scegliere lo stato membro che esaminerà la sua domanda né tantomeno spostarsi dallo stato in cui è tenuto a essere presente. Nel progetto di relazione della deputata Wikström si evidenzia la necessità che il richiedente venga informato anche dei suoi diritti e delle varie fasi che compongono la procedura. Nella prassi attuale il diritto di informazione viene costantemente violato, e in Italia le persone molto spesso non sanno neanche di essere soggette al regolamento Dublino.

La proposta include anche alcune (poche) previsioni positive, come l’ampliamento della definizione di parente anche ai fratelli e alle sorelle dei richiedenti asilo e ai legami creatisi nei Paesi terzi di transito, per esempio nei campi profughi. Tuttavia, queste perdono di significato se lette alla luce di quanto sopra esaminato. Il sistema appare tutt’altro che semplificato e il richiedente si ritrova privato della sua soggettività, trattato nella migliore delle ipotesi come un burattino, nella peggiore come un criminale. Un diverso approccio sarebbe anche possibile, e invece la china intrapresa dall’Europa appare davvero pericolosa.

Per saperne di più:
La prima puntata della nostra serie sulla riforma del diritto d’asilo UE
L’explainer sul Regolamento Dublino (di Annapaola Ammirati)