Commento al parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento di attuazione della legge Bossi Fini, per il riconoscimento dello status di rifugiato

Com’è noto il Governo ha già avviato da tempo (anche se con ritardo rispetto alle tappe prefissate) l’ elaborazione dei regolamenti di attuazione della legge Bossi – Fini, fra i quali vi è lo specifico regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato. Lo stesso riguarda quindi le nuove misure per il cosiddetto trattenimento nei centri di identificazione nonché la costituzione e il funzionamento delle Commissioni territoriali, che con una procedura semplificata dovrebbero decidere, in breve tempo, le sorti dei richiedenti lo status di rifugiato.

Tralasciando ora varie considerazioni, che peraltro abbiamo già fatto e sono consultabili nel sito internet, quello che è importante evidenziare è che il parere del Consiglio di Stato (Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, N. 200/04 – Adunanza del 26 gennaio 2004) – che rientra nell’iter obbligatorio relativo all’elaborazione e al perfezionamento del regolamento di attuazione – sia sostanzialmente negativo.

Vediamo in sintesi.
Innanzitutto il Consiglio di Stato ha sottolineato l’opportunità che il Governo riconsideri il testo del regolamento di attuazione anche alla stregua delle indicazioni emergenti dagli apporti collaborativi della Conferenza unificata Stato Regioni e autonomie locali nella seduta tenutasi il 10 dicembre 2003; questa infatti aveva a sua volta approvato un diffuso parere anche sul regolamento di attuazione relativo all’asilo, che pure era sostanzialmente negativo; esso conteneva tutta una serie di considerazioni e proposte di modifica del regolamento di attuazione che il Governo ha respinto in blocco. Ma ecco che la Sezione Consultiva del Consiglio di Stato riconferma, in buona sostanza, la validità delle osservazioni formulate dalla Conferenza Stato Regioni e autonomie locali.

Sempre nel parere del Consiglio di Stato, si legge che dal verbale di quella riunione emerge che il rappresentante del Governo ha opposto la carenza di norme primarie idonee a legittimare alcune proposte significative di modifica contenute nel testo, elaborato in sede di Conferenza. In altre parole secondo il Governo, alcune delle proposte contenute nel parere della Conferenza unificata Stato Regioni e autonomie locali, non potrebbero essere accolte perché non troverebbero una espressa previsione nella legge dello Stato, con la conseguenza che non essendo materia già regolamentata dalla legge non potrebbero essere ulteriormente attuate e concretizzate nel regolamento di attuazione.
Ma questo, sottolinea il Consiglio di Stato, vale per alcune proposte mentre per altre non vi sono ostacoli al loro eventuale accoglimento perché sarebbero pienamente compatibili con le esigenze di attuazione e di ulteriore specificazione dei principi stabiliti dalla Legge Bossi Fini e dalla legge in generale.

Il Consiglio di Stato suggerisce quindi che il testo venga rimodulato anche con maggiore attenzione alla posizione dei richiedenti asilo e, soprattutto, in conformità alle indicazioni emergenti dalla direttiva n. 2003/9/CE del Consiglio dell’Unione Europea del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. Per rendere più chiari i contenuti della sollecitazione operata, vengono di seguito elencati analiticamente alcuni punti evidenziati nel Parere in oggetto che richiedono adeguata rimeditazione.

– Si evidenzia anzitutto la necessità che presso l’Ufficio di frontiera o, quanto meno, nella locale questura vi siano interpreti di lingua comprensibile dallo straniero. Nel regolamento di attuazione infatti, si trascura di garantire la presenza di interpreti quantomeno per le lingue particolarmente diffuse fra i richiedenti asilo, anche considerando i paesi da cui gli stessi generalmente provengono. In questa logica si rappresenta altresì la opportunità che gli opuscoli da distribuire siano scritti anche nelle predette lingue, perché se ciò non fosse, lo scopo informativo sarebbe chiaramente vanificato e volutamente eluso.

– Si sottolinea la necessità che sia rilasciata al richiedente asilo copia del verbale della dichiarazione del richiedente, perché normalmente le dichiarazioni rese dall’interessato, non sono controllabili dallo stesso, nel senso che non venendone rilasciata una copia non si è poi in grado di verificare che cosa è stato effettivamente verbalizzato con l’evidente conseguenza che non si è in grado di capire su quali dichiarazioni e circostanze sarà effettuata la valutazione da parte della competente commissione.

– Si raccomanda un’idonea collocazione dei minori non accompagnati in residenze diverse dai Centri d’identificazione e dai Centri di permanenza temporanea e assistenza (CPT), al fine di garantire una loro specifica tutela in conformità peraltro a quanto previsto dall’art. 19 della Direttiva 2003/9/CE sopra menzionata.

– Si raccomanda la collocazione in strutture adeguate dei richiedenti che presentino specifiche esigenze (disabili, vittime di torture, abusi, violenze, sfruttamento sessuale), garantendo quantomeno uno speciale trattamento (così come raccomandato dall’articolo 20 della Direttiva citata), ovvero delle misure adeguate, non essendo sufficiente che eventuali interventi particolari possano essere adottati dal direttore del centro d’identificazione sulla base di una valutazione discrezionale operata dal medesimo.

– Relativamente alla figura del direttore del centro d’identificazione, si raccomanda peraltro una più concreta individuazione dei requisiti professionali dello stesso che non dovrebbe essere un qualsiasi pubblico impiegato o funzionario “pescato a caso”, magari a fine carriera, ma una persona che abbia requisiti di specifica professionalità e preparazione in questo campo.

– Si prevede poi e si raccomanda una organizzazione della vita sociale nei Centri d’identificazione coerente con la dignità della persona; ciò perché nell’attuale strutturazione dei Centri di permanenza temporanea o di identificazione per i richiedenti asilo, si prevedono trattamenti limitativi delle libertà personali che non potrebbero essere adottati al di fuori delle garanzie specificamente previste all’art. 13 della Costituzione.
Questa norma costituzionale stabilisce che la libertà personale è inviolabile e che può essere soggetta a restrizioni solo se vi sono provvedimenti corrispondenti da parte dell’ Autorità giudiziaria. Quindi delle due l’una: o si prevede il controllo giurisdizionale della libertà personale oppure non si dovrebbero prevedere – nella fase di attesa del riconoscimento dello status di rifugiato e finché le persone sono “ricoverate” in questi centri d’identificazione – alcuna forma di restrizione della libertà personale nemmeno per fasce orarie.

– Ancora si sottolinea, come pure è stato suggerito inutilmente da parte della Conferenza unificata Stato Regioni e autonomie locali, che dovrebbe essere obbligatoria l’iscrizione provvisoria del richiedente d’asilo al Servizio Sanitario Nazionale (SSN).

– Si raccomanda poi di inserire nel testo del regolamento di attuazione, la previsione di garanzie in favore del richiedente al momento in cui viene convocato presso la Commissione territoriale. Poiché il procedimento di esame della Commissione ha come oggetto il riconoscimento di uno status costituivo di capacità e di diritti, vanno in ogni caso assicurate in modo positivo al richiedente le facoltà di difesa connesse con l’audizione e l’esame della sua richiesta. In questo senso si rileva opportuna la previsione dell’eventuale assistenza di una persona di fiducia o di un avvocato difensore di fiducia.

– Sembra peraltro poco coerente con i meccanismi di tutela del richiedente, la previsione di uno specifico potere del Presidente della Commissione territoriale di valutare la fondatezza della richiesta di riesame. Infatti nell’attuale testo del regolamento di attuazione in materia d’asilo si prevede che non solo la domanda di riconoscimento dello status di rifugiato possa essere valutata manifestamente infondata, ma anche che, nel caso in cui l’interessato voglia proporre un ricorso, quindi una richiesta di riesame, il Presidente della Commissione territoriale (cioè il presidente della stessa commissione che aveva già respinto la domanda perché considerata infondata), possa decidere se trasmettere o meno il ricorso alla Commissione centrale, valutando però preliminarmente se il ricorso appare fondato.
In altre parole si chiede a chi ha adottato la decisione di decidere anche sul ricorso contro la decisione stessa, ciò che appare evidentemente poco coerente dal punto di vista dell’obiettività. Dall’altra parte giova evidenziare che nel testo della legge statale non è previsto nulla al riguardo; in altre parole la legge dello Stato non può essere attuata aggiungendo una previsione che essa non prevede e quindi istituendo un potere di filtro da parte del Presidente della Commissione territoriale che non è minimamente previsto dalla legge che delega al governo l’adozione delle norme di attuazione.

– Si raccomanda che la Commissione territoriale debba funzionare comunque come un collegio perfetto, ovvero come un organo collegiale a tutti gli effetti. In altre parole non è consentito (e questo in base ai principi interpretativi consolidati del nostro diritto amministrativo) far funzionare un organo collegiale per il tramite di uno o una parte soltanto dei suoi membri effettivi. Questo vuol dire che i provvedimenti della Commissione territoriale per essere ritenuti validi devono essere presi da tutti i componenti effettivi della Commissione territoriale stessa e non, in tutto o in parte, da alcuni o uno solo di questi.
Si tratta purtroppo di un grosso problema perché già ora nel funzionamento della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato assistiamo ad una cattiva abitudine consistente nel far esaminare (al momento della convocazione e dopo anni di attesa com’è tristemente noto) la richiesta dell’interessato da un solo membro della Commissione. Il membro della Commissione definito come relatore successivamente, una volta esaminati una serie di casi, riferisce agli altri membri. Ma ciò avviene in assenza del diretto interessato che quindi non può controbattere o replicare. Risulta pertanto chiaro che la Commissione come organo collegiale opera solo su una parte del provvedimento perché è assente in buona sostanza rispetto al momento dell’audizione dell’interessato e quindi dell’esame diretto delle dichiarazioni rese e soprattutto delle risposte alle domande che vengono al medesimo formulate.
Si evidenzia sono stati già sollevati in sede di giudizio amministrativo dei rilievi di legittimità contro i provvedimenti delle Commissioni centrali adottati sulla base dell’esame effettuato da un solo membro.

– L’ultima raccomandazione, molto pesante e qualificata contenuta sempre nel parere del Consiglio di Stato, riguarda la situazione di chi propone ricorso davanti al giudice ordinario contro il provvedimento di rifiuto dello status di rifugiato. È previsto nel regolamento di attuazione che sia possibile autorizzare alla permanenza provvisoria in Italia colui che ha promosso un ricorso contro la decisione della Commissione, non prevedendo quindi un automatismo in tal senso.
Già sotto questo profilo l’Associazione Studi Giuridici sull’immigrazione (ASGI) ha osservato come una norma così formulata, risulterebbe in violazione della Convenzione europea dei Diritti dell’uomo, che invece garantisce ad un individuo il diritto ad un ricorso effettivo (art. 13). È chiaro invece che nel caso in cui fosse solo occasionale e discrezionale l’autorizzazione al soggiorno in Italia nei confronti di chi promuove un ricorso contro il rifiuto dello status di rifugiato, si avrebbe una violazione della Convenzione europea precedentemente citata.
Ma prima ancora di arrivare a questo, già il Consiglio di Stato sottolinea che le previsioni sull’autorizzazione a permanere sul territorio nazionale in pendenza del ricorso giurisdizionale, debbano essere arricchite – come già stabilito dalla Conferenza unificata Stato Regioni e autonomie locali – dalla rappresentazione, relativamente ai motivi personali, dei rischi per l’incolumità e la libertà della persona a seguito dell’allontanamento dal territorio nazionale e che siano indicate quanto meno regole guida dal potere discrezionale del prefetto di autorizzare o meno la permanenza.
Il Consiglio di Stato suggerisce pertanto una soluzione intermedia ovvero un’ apparente soluzione decorosa al problema della garanzia di tutela degli individui; ciò nel rispetto della Convenzione di Ginevra (art. 33) che, fino a quando non sia definitivamente decisa la sua pratica, vieta di sottoporre un richiedente asilo – mediante rimpatrio o allontanamento dal territorio nazionale – a rischio di persecuzione nel paese da cui fugge, oppure a rischio di essere allontanato verso un paese che poi potrebbe rispedirlo nel paese da cui fugge con la conseguente possibilità che venga nuovamente sottoposto a persecuzioni.

Il parere del Consiglio di Stato conclude sottolineando e richiedendo, alla stregua delle considerazioni fatte, di sospendere il parere e di rimettere l’affare all’Amministrazione richiedente per un ulteriore approfondimento, in attesa quindi delle evidenziate integrazioni e chiarimenti da parte del Governo.

Si tratta chiaramente di uno smacco nei confronti del Governo non di carattere politico, ma squisitamente tecnico, che si inserisce peraltro in una procedura prevista obbligatoriamente dalla legge e, quindi, non facilmente eludibile. Osserveremo e vi daremo conto di quali saranno le contromosse del Governo e quali aggiustamenti verranno in tal senso adottati.