Il 17 febbraio scorso, il parlamento olandese ha approvato, a larga maggioranza, l’espulsione verso paesi quali la Cecenia, l’Afghanistan e la Somalia, di 26.000 stranieri privi di documenti. I fautori della linea dura nei confronti del diritto di asilo hanno trovato alleati in tutti i governi europei. Con la partecipazione (pagata) dei paesi d’origine, architettano un piano che mira a esportare il «trattamento» dei rifugiati, prevede l’apertura di altri campi e, a breve, può portare alla morte del diritto di asilo.
Alain Morice
Ai confini dell’Europa i rifugiati stanno per essere trattati come gli altri migranti. In un clima di crescente nervosismo, il diritto d’asilo è sempre più messo in forse a fronte della necessità proclamata di un «controllo» selettivo dell’immigrazione. Discutibile sul piano dei principi – l’asilo è un diritto effettivo (consacrato dalla Convenzione di Ginevra del 1951) mentre l’immigrazione è d’ordine discrezionale – questa equiparazione è frutto della dichiarata volontà degli stati membri dell’Unione europea (Ue) di rivedere il diritto all’asilo…
per meglio arrivare all’abolizione del diritto d’asilo.
Le crescenti disuguaglianze sul piano del benessere (e della democrazia) tra paesi dominanti e dominati aggravano i timori di un’invasione incontrollata di stranieri. A questa preoccupazione si aggiunge lo sconcerto causato dal fallimento delle politiche d’accoglienza e di integrazione dei migranti. Queste ossessioni (1) inducono i governanti a chiudere tutte le altre vie legali alle persone in fuga da situazioni spaventose, gonfiando così le richieste d’asilo. Tra i sospettati di richiederlo «abusivamente», molti hanno rischiato la vita per riuscire ad approdare in Europa, dando così una conferma tanto terribile quanto involontaria dell’immagine di un afflusso impossibile da arginare (si veda la cartina). Su queste premesse si mobilitano tutte le risorse dell’elettoralismo xenofobo: rifugiato o meno, lo straniero sarebbe comunque un pericolo, e consentirne l’irruzione una follia (2).
Nel 1997, il Trattato di Amsterdam pone il diritto d’asilo in posizione prioritaria nella politica migratoria dei Quindici. Dopo un rodaggio sempre più perfezionato, i meccanismi ideologici e giuridici dell’Unione europea si declinano in tre mosse: per prima cosa si dice che la pressione ai confini è divenuta insostenibile; poi si contesta la fondatezza della domanda d’asilo; infine, dato che i limiti operativi di queste enunciazioni non tardano a diventare evidenti, ci si organizza per rimuovere l’ingombrante problema dei rifugiati lontano dagli occhi della società civile. Ora, questa «esternalizzazione» comporta inevitabilmente una politica di internamento in appositi campi: un meccanismo che minaccia la stessa legittimità della nozione di rifugiato.
La lotta contro l’immigrazione clandestina comporta spese tanto gravose quanto inefficaci. E induce gli stati a tollerare o a gestire sul proprio territorio zone ad hoc, gestite al di fuori del diritto comune, che preoccupano a ragione i difensori dei diritti umani.(3) A proposito del campo di Ceuta, in Marocco, ove 300 richiedenti asilo registrati sono in mezzo alla strada, il presidente della Commissione spagnola di aiuto ai rifugiati (Cear) ha così espresso il suo sconcerto: «È doloroso dover dire che a causa della politica del governo, oggi la Spagna è una terra ostile ai profughi. (…) La Spagna democratica del 2003 ha dimenticato la Spagna insanguinata del 1939, che ha visto centinaia di migliaia dei suoi figli fuggire il regime di terrore di Franco e cercare rifugio in ogni parte del pianeta (4)».
Per contestare la legittimità di una proporzione crescente delle domande d’asilo, alcuni paesi, tra cui l’Austria, dichiarano di ritenere ormai superati i criteri della Convenzione del 1951; e propongono «un’impostazione nuova, non più fondata su un diritto individuale e soggettivo, bensì sull’offerta politica emanante dagli Stati d’accoglienza (5)». Fino al 2003, la Francia ha sempre postulato una dottrina restrittiva: solo chi subiva le persecuzioni di uno stato in quanto tale poteva trovare grazia agli occhi dell’Ufficio francese di protezione (sic) dei rifugiati e apolidi (Ofpra), e ottenere lo status di «rifugiato».
Il fatto che una domanda d’asilo fosse motivata da situazioni di oppressione della donna, persecuzione di minoranze, confisca dei beni o anche da massacri interetnici poteva essere motivo di rifiuto, dal momento che l’agente persecutore non era uno stato. Più tardi la Francia inventerà l’«asilo territoriale» (legge dell’11 maggio 1998), eretta ora in seno all’Unione al rango di «protezione sussidiaria»: un asilo al ribasso, e soprattutto reversibile, considerato come «un’ammissione eccezionale al soggiorno», nonché «distinta dalla nozione di riconoscimento della qualità di rifugiato» ai sensi della Convenzione di Ginevra.
Negli anni 1980 hanno incominciato a diffondersi le nozioni di «falso rifugiato» o «rifugiato economico», volte a stigmatizzare i richiedenti asilo ritenuti illegittimi. «Le numerose domande per il riconoscimento dello status di rifugiato presentate da immigrati economici (…) devono essere risolutamente respinte», scriveva nel 1984 il presidente della Commissione per i ricorsi dei rifugiati (Crr) André Jacomet.(6) Dopo le accuse agli «immigrati clandestini che impediscono l’integrazione degli stranieri già stabiliti nel paese», ci viene propinato un altro ritornello: «il troppo asilo uccide l’asilo», così interpretato nell’attuale linguaggio dell’Ue: «L’ipertrofia dei flussi composti sia da persone con esigenze legittime di protezione, sia da migranti che utilizzano le vie e le procedure del diritto d’asilo per entrare nei territori degli stati membri, (…) costituisce una minaccia reale per l’istituto stesso dell’asilo (7)».
Sospettato a priori di frode, il richiedente asilo alla fine è accusato (e qui siamo al colmo!) di intasare gli uffici adibiti all’espletamento della sua richiesta, oppure alla sua espulsione. Per poter dirottare i richiedenti «abusivi» verso le zone di parcheggio (in attesa di rimpatriarli) senza un esame effettivo dei loro motivi, nel 1992 una risoluzione europea ha istituito la nozione di «domanda manifestamente infondata», (ripresa l’anno dopo da una legge francese) e quella di «frode deliberata» (8) Ma queste misure, lungi dal prosciugare l’afflusso, hanno avuto l’unica conseguenza di accrescere a dismisura il numero dei richiedenti che al di fuori di ogni procedura contraddittoria sono dichiarati «indesiderabili», anche se è difficilissimo espellerli – come è avvenuto nel caso dei curdi provenienti dall’Iraq, dato che i trasporti aerei erano stati sospesi per più di due anni dopo la guerra del Golfo del 1991. Sulla questione dei rifugiati «clandestini» esistono alcune dissonanze tra gli stati membri, specialmente in merito al lucroso mercato del lavoro nero: lo si è potuto constatare in Italia nel caso dei canali d’afflusso della manodopera albanese. Per tre anni, fino alla sua chiusura, nel dicembre 2002, il campo di Sangatte, ufficialmente affidato dalle autorità francesi alla Croce Rossa, ha consentito il passaggio di almeno 80.000 rifugiati verso l’Inghilterra – il che potrebbe essere interpretato come un ragguardevole contributo al lavoro nero al di là della Manica. In senso più generale, nessuno può ignorare che i profughi senza uno status contribuiscono a far girare gli affari di taluni settori economici. Ma tant’è: la guerra al diritto d’asilo è oramai dichiarata. E si fonda su un inquietante arsenale di argomenti, nonché su una serie di metodi che si sviluppano essenzialmente su due linee: tenere a distanza e rimuovere.
Tenere a distanza il profugo; e quando teme legittimamente per la propria sicurezza, mettere in risalto i vantaggi di qualche luogo fuori dall’Europa, in prossimità del paese dal quale è fuggito, che si ritiene debba rispondere alla sua richiesta di protezione. Nimby (Not in my backyard – ossia non nel mio cortile di servizio): l’applicazione di questo principio è all’origine di una casistica ricca di sottili distinguo. Sul piano pratico si è fatto sfoggio di una grande inventiva.
Ad esempio, in conformità con la Convenzione di Schengen del giugno 1990, sono state progressivamente istituite pesanti sanzioni contro le compagnie di trasporti che accettano di far salire a bordo dei loro aerei persone sospettate di voler aggirare le leggi sull’immigrazione.
La privatizzazione dei controlli all’origine, affidati a personale civile, è divenuta ormai un’istituzione, così come la crescente presenza di poliziotti che ai banchi degli aeroporti istruiscono il personale su come individuare i potenziale migranti illegali.
Per di più si sta rimettendo in discussione lo stesso status di rifugiato.
Un vecchio argomento utilizzato ai tempi delle persecuzioni naziste tra le due guerre è stato riesumato in Francia nel 1999, durante la guerra civile jugoslava. Il governo Jospin allora in carica ha decretato, tra gli applausi discreti dell’opposizione parlamentare (di destra), che concedere lo status di rifugiati alle minoranze del Kosovo sarebbe stato un modo per ratificare «il fatto compiuto» delle violenze serbe (9). Si è visto allora affacciarsi uno strano ragionamento, di un paternalismo misto a culturalismo, secondo il quale restando nelle vicinanze quella gente si sarebbe trovata meglio, e una volta venuto il momento sarebbe stata più disponibile a partecipare alla ricostruzione del paese (10); un altro modo per dire che i paesi più lontani si troverebbero meglio se non dovessero farsi carico dei rifugiati.
Delocalizzazione dell’asilo Peraltro, fin dal 1992 l’Europa ha fatto ricorso alla nozione di «paesi sicuri», che autorizza a rispedire i profughi negli stati d’origine o di transito ove questi siano ritenuti in grado di offrire garanzie per la loro sicurezza. Laddove esistano accordi di riammissione, i paesi che li hanno sottoscritti sono tenuti a riprendersi le persone respinte. Quanto alle «garanzie», comunque alquanto ipotetiche, dato che la situazione di alcuni paesi definiti «sicuri» può cambiare molto rapidamente (com’è accaduto in Costa d’Avorio, dove, a causa del conflitto, la Francia ha cessato di dirottare gli immigrati indesiderabili), sono ancora meno valide nei casi in cui i paesi in questione dirottano i profughi verso altre destinazioni. Oltre tutto, raramente il loro elenco è reso di pubblico dominio. Attualmente gli Stati dell’Unione hanno difficoltà ad accordarsi, più che sul principio, su un elenco comune dei «paesi sicuri», per evidenti ragioni diplomatiche.
Parallelamente, una proposta di direttiva europea del giugno 2002 (11) ha aperto la strada alla nozione di «asilo interno»: prima di concedere la sua protezione, il paese al quale è rivolta la domanda d’asilo verificherà se il richiedente non possa trovare sul territorio del proprio paese un luogo dove poter stare al sicuro. Nel progetto si specifica che luoghi del genere possono essere gestiti da «organizzazioni internazionali e da autorità permanenti apparentate a uno Stato».
Ma su quali garanzie potrebbe contare la persona così dirottata verso zone instabili e mal controllate? A quanto pare, ci si è dimenticati di Srebrenica (12). La Francia si è comunque affrettata, senza attendere l’accordo dei suoi partner, a inserire l’asilo interno nella sua recentissima legge sul diritto d’asilo, del 10 dicembre 2003.
Alcuni dei nuovi membri dell’Unione, tra cui la Polonia e la Repubblica ceca, sono oggetto di particolari preoccupazioni, dato che molti rifugiati penetrano nello spazio europeo passando per i loro territori.
In virtù del regolamento europeo «Dublino II» in vigore dal 2003, è il primo paese raggiunto dall’immigrante a doversi occupare del suo caso.
Il 22 gennaio 2004 Ruud Lubbers, Alto Commissario delle Nazioni Unite ai Rifugiati (Hcr), ha espresso ai ministri dell’interno europei la sua preoccupazione per il rischio di intasamento dei sistemi d’asilo: «In alcuni dei nuovi paesi dell’Unione (…) gli addetti all’espletamento delle domande sono appena una quindicina o una ventina. (…) Cosa succederà se altre migliaia dei richiedenti asilo verranno rispediti verso questi paesi dagli altri stati dell'”interno” dell’Unione?
Si corre il rischio di un tracollo delle procedure armonizzate in questi nuovi paesi (13).» Tra le altre cose, l’Alto Commissario ha poi suggerito l’istituzione di «centri di accoglienza europei», con il contributo di operatori e interpreti «di tutta l’Unione» – il che lascia presagire un allineamento sui paesi ove il processo di revisione della Convenzione del 1951 è più avanzato. Un orientamento che pure conduce direttamente a un dispositivo di internamento degli stranieri in campi speciali (14).
Nel febbraio 2003 il governo britannico ha proposto di far istruire le domande presso «centri di transito» (transit processing centers), incaricati di provvedere, lontano dagli sguardi, alla selezione tra «buoni» e «cattivi» rifugiati – almeno tra quelli sopravvissuti al viaggio – poiché come è diventato evidente, la mortalità tra gli immigrati è oramai un mezzo di regolazione delle richieste d’asilo.
Si suggeriva inoltre di «esportare» questi siti ricorrendo a piattaforme off shore in paesi quali il Marocco, la Turchia, la Croazia, la Somalia o l’Iran – paesi «sicuri», come implicitamente si postulava (15)! Dal canto suo l’Hcr aveva invocato la necessità di «condividere l’onere» lanciando, alla fine del 2002, l’operazione «Convention plus», destinata a far passare l’idea che per quanto possibile, i profughi dovessero rimanere in zone vicine ai loro paesi di provenienza. E ritenendo interessante la proposta britannica, ha suggerito di emendarla come segue: nei casi di richieste d’asilo «abusive» di rifugiati «economici», questi dovrebbero essere internati in centri chiusi, comuni agli Stati membri. L’unica differenza consisterebbe quindi nel fatto che questi centri sarebbero localizzati all’interno dei confini dell’Ue – molto probabilmente nei nuovi paesi membri (16).
Poiché la proposta britannica è stata respinta al Vertice di Salonicco del giugno 2003, gli stati membri hanno deciso di privilegiare piuttosto gli accordi di riammissione con i paesi d’emigrazione. Divenuto ormai maestro nell’arte della doccia scozzese sui profughi, Ruud Lubbers ha rivolto, nel novembre 2003, un severo monito agli Stati dell’Unione sulle garanzie per i diritti umani nell’elaborazione di una politica comune dell’asilo (in particolare per quanto riguarda i «paesi sicuri»).
Purtroppo però, con buona pace di queste dichiarazioni, l’Hcr sembra allontanarsi sempre più dalla sua vocazione, che era quella di proteggere le persone in pericolo, per mettersi progressivamente al servizio delle politiche europee di delocalizzazione dell’asilo (17).
La rimozione dei rifugiati richiama automaticamente la creazione di campi speciali. Le nozioni di «paesi sicuri», di accordi di riammissione» o di «centri di transito» implicano tutte un trattamento articolato per gruppi. Ne deriva una logica dell’eccezione, fondata sull’internamento collettivo, perpetuamente rinnovato, di determinate categorie di persone. La Convenzione del 1951 estendeva l’ammissione all’asilo a «ogni persona che tema a ragione di essere perseguitata» a causa di una qualsiasi appartenenza (18). Per converso, la nuova politica europea, appoggiata dall’Hcr, enuncia che a determinate persone non è concesso chiedere legittimamente asilo presso di noi a causa della loro appartenenza. Ricatto coloniale Un’operazione ideologica estremamente preoccupante, anche perché finalizzata a una precisa applicazione pratica: si procede a designare e a istituire una serie di gruppi in base al criterio dell’origine, confermandone così il carattere discriminatorio. In prospettiva, il risultato inevitabile di questo tipo di politica sarà un razzismo rivolto specificamente contro i profughi di determinati gruppi nazionali o etnici, che peraltro già esiste, in Italia verso gli albanesi, o in Francia nei confronti dei Rom di provenienza rumena.
Un secondo rischio risiede nel tipo di relazioni internazionali che conforteranno queste politiche di esternalizzazione e di campi di internamento: un modo per risprofondare nell’imperialismo, e non certo per superarlo. Già l’ammissione dei nuovi stati membri è stata oggetto di contrattazioni poco virtuose, con la richiesta, in cambio del «ticket d’ingresso» nell’Unione, di un atteggiamento di buona volontà per contribuire ad arginare le migrazioni: è il caso, il particolare, della Polonia, primo paese con il quale il «gruppo di Schengen» ha sottoscritto un accordo di riammissione negli anni 1990.
Ora però, sia per quanto riguarda gli accordi suddetti che le piattaforme per i richiedenti asilo, si profila un dispositivo inquietante di mercanteggiamenti e di divisione internazionale del lavoro.
Mercanteggiamenti: dietro la cortina fumogena degli aiuti allo sviluppo (da negoziare con i paesi indebitati in cambio della loro cooperazione «alla fonte» nella lotta contro l’immigrazione) si affaccia il pericolo di un ulteriore aggravamento della corruzione dei dirigenti, spesso beneficiari esclusivi di questi aiuti. C’è inoltre il rischio di un rafforzamento dei sistemi clientelari ereditati dall’epoca della colonizzazione, e in prospettiva, di un inasprimento delle tensioni tra i paesi coinvolti nel tentativo di unirsi contro quel nemico immaginario che è il rifugiato. Un sintomo allarmante: ha fatto la sua comparsa la nozione di «paesi d’emigrazione illegale». Un oltraggio alla dichiarazione universale dei diritti umani, che sancisce il diritto di tutti di lasciare il proprio paese (19).
Divisione del lavoro: accanto all’agricoltura intensiva, alle miniere, allo sfruttamento dell’infanzia e al turismo, non sono da escludere nuove specializzazioni nazionali (lucrose nell’immediato ma in prospettiva portatrici di miseria e di fame) quali l’insediamento di centri di detenzione delocalizzati e telegestiti, con «consiglieri tecnici» e appoggio logistico occidentale…
Non mancano i segni premonitori di scenari del genere. Nel settembre 2003, constatando lo stallo dei negoziati per gli accordi di riammissione, il commissario europeo Antonio Vitorino ha espresso l’auspicio di poter contrattare la disponibilità degli stati terzi a riprendersi i clandestini provenienti dal loro territorio (compresi quelli in transito) offrendo loro come contropartita la concessione di quote d’immigrazione. Soprattutto – ha aggiunto poi – per i lavori non qualificati di cui l’Europa ha bisogno. E ha precisato che l’idea era nata in Italia, dove già veniva applicata (20).
L’8 gennaio 2003, il Consiglio federale svizzero e il governo senegalese firmavano un «accordo di transito», in base al quale il Senegal si impegnava ad accogliere temporaneamente, per poi farli ripartire, tutti i cittadini africani per i quali la Svizzera avrebbe emesso un decreto di rimpatrio o di esclusione dal proprio territorio; al Senegal sarebbe toccato sbrogliarsela per individuare i rispettivi paesi d’origine. L’articolo 15 del protocollo, molto ellittico, riguarda le «prestazioni speciali», le cui spese sarebbero «regolate con accordo a parte» (sic). È facile immaginare a quali aberrazioni avrebbe dato luogo quest’innovazione, se non fosse stata bloccata dall’effetto congiunto (benché per motivi diversi) della levata di scudi suscitata a Dakar e della reazione dei difensori dei diritti umani elvetici.
Ma per quanto tempo ancora?
note:
* Antropologo, Unità di ricerca Migrazioni e società (Urmis), Cnrs
(1) Nel senso etimologico del termine, che significa essere o sentirsi sotto assedio.
(2) Sul significato di questa «retorica del pericolo», leggere Didier Bigo «Sécurité et immigration», Cultures & Conflits, n°31-32, aut.-inv.
1998.
(3) Si veda la cartina di Plein Droit: «Les camps d’étrangers en Europe», N° 58, dicembre 2003, nonché il sito della rete Migreurop, presso http://pajol.eu.org.
(4) El País, Madrid, 2 gennaio 2004.
(5) Documento inaugurale della presidenza austriaca dell’Unione, nel 1998. L’hanno scorso, dopo che un documento lasciava intendere il proposito del Regno unito di denunciare la Convenzione, il governo di Anthony Blair fu costretto a smentire (The Guardian, Londra, 6 febbraio 2003)
(6) Prefazione a La Protection des réfugiés en France di Frédéric Tiberghien, Economica, Parigi, 1984
(7) Comunicazione della Commissione europea, 26 marzo 2003, citato da Patrick Delouvin, «Europe: vers une externalisation des procédures d’asile?», Hommes et Migrations, n° 1243, Parigi, maggio-giugno 2003.
(8) Risoluzione dei ministri europei responsabili dell’immigrazione, Londra, 30 novembre- 1° dicembre 1992.
(9) Cfr. «Quel asile pour les Kosovars?», Plein Droit, n° 44, dicembre 1999. Il 12 aprile 1999, un telegramma diplomatico ingiungeva alle rappresentanze francesi di selezionare con cura i rifugiati e poneva in particolare la condizione che avessero un parente residente in Francia.
(10) Cosa smentita dal fatto che proprio i kosovari sono all’origine del campo di Sangatte, creato nel settembre 1999 per evitare che questi rifugiati «provvisori» continuassero ad errare per le vie di Calais.
(11) A due anni di distanza questa direttiva non è stata ancora adottata – segno inequivocabile di disaccordo tra gli stati membri.
(12) Leggere Daphné Bouteillet-Piquet, «Un droit d’asile qui s’effrite», Plein Droit, n° 57, giugno 2003.
(13) Comunicato stampa dell’Hcr, 22 gennaio 2004.
(14) Cfr. nota 3.
(15) Cfr. Claire Rodier, «Les camps d’étrangers, nouvel outil de la politique migratoire de l’Europe», Mouvements, Parigi, n° 30, novembre-dicembre 2003. Si vedano inoltre i siti pajol.eu.org e statewatch.org.
(16) Comunicazione di Ruud Lubbers all’incontro informale dei ministri dell’interno, Veria, 28 marzo 2003.
(17) Quest’orientamento ha attirato sulla Gran Bretagna e sull’Hcr i fulmini di Amnesty International, che lo giudica «illegittimo e impraticabile».
(18) Razza, religione, nazionalità, gruppo sociale, opinioni politiche sono i criteri della Convenzione del 28 luglio 1951
(19) «Les Quinze ne sanctionneront pas les pays d’immigration illégale», titolava Le Monde del 23- 24 giugno 2003.
(20) Le Monde, 3 ottobre 2004.
(Traduzione di E. H.)
