Alcuni gravi problemi posti dalle modifiche alla normativa sugli stranieri apportate dal Pacchetto sicurezza

Disegno di legge in materia di sicurezza pubblica (A.C. 2180)

Il Disegno di legge recante Disposizioni in materia di sicurezza pubblica, nella forma
approvata dal Senato e ora all’esame (A.C. 2180) delle Commissioni riunite I e II
della Camera, contiene, tra le molte norme in materia di immigrazione, tre
disposizioni che destano grave preoccupazione:

a) la soppressione del divieto di segnalazione all’autorità dell’immigrato irregolare
che ricorra alle prestazioni erogate dalle strutture sanitarie(1), da considerarsi alla
luce della contemporanea introduzione del reato di soggiorno illegale(2);
b) l’estensione dell’onere di esibizione del titolo di soggiorno ai fini del
perfezionamento degli atti di stato civile (3);
c) l’inclusione della dimostrazione di regolarita’ del soggiorno tra i requisiti necessari
per la celebrazione in Italia del matrimonio da parte dello straniero4.
Nel seguito, si esaminano sinteticamente le conseguenze dell’entrata in vigore di
queste disposizioni sotto il profilo giuridico.

I. La soppressione del divieto di segnalazione
Attualmente, il divieto di segnalazione del clandestino che si rivolga alla struttura
sanitaria (5) ammette una sola eccezione: il caso in cui anche per il cittadino italiano sia
obbligatorio il referto da parte dell’operatore sanitario. L’obbligo di referto e’
disciplinato dall’art. 365 c.p., che lo impone in tutti i casi in cui l’operatore abbia
motivo di ritenere che sia stato commesso un delitto perseguibile d’ufficio; l’obbligo
pero’ non sussiste quando dal referto possa derivare un procedimento penale a carico
dell’assistito.
La soppressione del divieto di segnalazione esporrebbe l’immigrato illegalmente
soggiornante ad un altissimo rischio di denuncia. E questo non in base al citato art.
365 c.p. (il soggiorno illegale, benché perseguibile d’ufficio, si configurerebbe come
reato contravvenzionale, non come delitto), bensì in base agli artt. 361 e 362 c.p..
Questi, infatti, obbligano il pubblico ufficiale e, rispettivamente, l’incaricato di
pubblico servizio
a denunciare qualsiasi reato perseguibile d’ufficio di cui essi
vengano a conoscenza nell’esercizio o a causa della funzione o del servizio (inclusi,
quindi, i reati di natura contravvenzionale).
Si noti come alle sanzioni previste per il delitto di omessa denuncia non avrebbero
alcun modo di sottrarsi, in primo luogo, i funzionari e i dirigenti delle amministrazioni
delle ASL. Tali amministrazioni sono infatti gia’ oggi tenute, a fini di
rendicontazione, a trasmettere al Ministero dell’interno i dati sulle prestazioni erogate
a stranieri in condizioni di soggiorno illegale (6). Benche’ la comunicazione debba essere
effettuata in forma tale da rispettare l’anonimato degli utenti, essa, una volta soppresso
il divieto di segnalazione, smascherera’ inevitabilmente l’amministrazione sanitaria
che non abbia anche provveduto, in precedenza, a denunciare lo straniero.
Gli immigrati illegalmente soggiornanti, per il timore/certezza di essere denunciati,
non ricorreranno per tempo alle cure ne’, soprattutto, accetteranno il rischio di un
ricovero. Le conseguenze, sotto il profilo del diritto alla salute, individuale e
collettivo, sono state ampiamente esposte nel dibattito di questi ultimi mesi.

II. L’impossibilita’ di perfezionamento degli atti di stato civile
L’art. 6, co. 2 D. Lgs. 286/1998, nel testo oggi vigente, impone allo straniero l’onere
dell’esibizione di un valido titolo di soggiorno ai fini del rilascio di licenze,
autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque
denominati, salvo che si tratti di provvedimenti riguardanti attivita’ sportive e
ricreative a carattere temporaneo ovvero inerenti agli atti di stato civile o all’accesso
a pubblici servizi.

La modifica introdotta dal disegno di legge in esame riduce drasticamente i casi di
esonero, salvando solo quello di accesso alle prestazioni sanitarie urgenti o comunque
essenziali. Benche’ il testo risultante da tale modifica legittimi, in se’, interpretazioni
diverse, il confronto con la disposizione attualmente in vigore consente solo
l’interpretazione restrittiva: all’immigrato irregolare sara’ precluso il perfezionamento
di atti di stato civile, quali la registrazione della nascita e della morte, il
riconoscimento del figlio naturale, il matrimonio.
Le conseguenze sarebbero gravissime. In particolare, gli immigrati irregolari
potrebbero trovarsi nell’impossibilita’ di registrare la nascita del figlio, che
rischierebbe di essere dichiarato in stato di abbandono e, quindi, adottabile. L’ostacolo
dell’irregolarita’ potrebbe essere aggirato con la richiesta di un permesso di soggiorno
temporaneo per motivi di cure mediche da parte della madre (7) e del marito con essa
convivente (8), ma solo a condizione di possesso di passaporto o documento
equipollente (9) e, comunque, con rischio di successivo allontanamento.
Sarebbe invece inevitabilmente precluso il riconoscimento del figlio al genitore
naturale clandestino, per il quale non e’ prevista alcuna possibilita’ di rilascio di un
permesso temporaneo (si pensi alle conseguenze, per padre e bambino, in caso di
morte di parto della madre).
E’ evidente come possa discenderne una violazione del diritto dei genitori di
mantenere, istruire ed educare i figli e di quello, speculare, dei figli di essere
mantenuti, istruiti ed educati dai genitori – diritti, questi, garantiti dalla Costituzione(10).

III. L’impossibilita’ di celebrazione del matrimonio in Italia
Se anche non fosse approvata la disposizione esaminata nel punto precedente,
resterebbe comunque preclusa, allo straniero irregolarmente soggiornante, la
possibilita’ di celebrare il matrimonio in Italia.
Attualmente, l’art. 116 c.c. prevede che lo straniero che voglia contrarre matrimonio
in Italia debba presentare all’ufficiale di stato civile una dichiarazione dell’autorita’
competente del proprio paese, dalla quale risulti che, in base alle leggi a cui e’
sottoposto, nulla osta al matrimonio. Il disegno di legge modifica tale articolo
imponendo anche la presentazione di un documento attestante la regolarita’ del
soggiorno nel territorio italiano
.
Obiettivo implicito di questa modifica e’, evidentemente, quello di impedire che lo
straniero irregolarmente soggiornante possa guadagnare una condizione di soggiorno
legale dalla celebrazione del matrimonio. Si noti pero’ come questa possibilita’ sia
prevista dalla normativa vigente solo quando lo straniero sposi un cittadino italiano (11)
o un cittadino dell’Unione Europea titolare di diritto di soggiorno (12) o un rifugiato (13):
non lo e’, invece, quando il coniuge sia uno straniero soggiornante in Italia per motivi
diversi dall’asilo.
Impedire la celebrazione del matrimonio si configura quindi come mera lesione di un
diritto fondamentale della persona protetto dalle convenzioni internazionali (14) (e,
quindi, da art. 117 Cost.), quando si tratti di matrimonio col generico straniero. Negli
altri tre casi, la disposizione, pur non risultando incongrua con la finalita’ implicita, si
tradurrebbe in una intollerabile lesione di quel diritto anche per un soggetto terzo cui
l’ordinamento riserva la massima tutela (il cittadino italiano) o, comunque, una tutela
rafforzata dal diritto comunitario (il cittadino dell’Unione Europea) o dalle
convenzioni internazionali ratificate dall’Italia (il rifugiato).
Si pensi, in particolare, al cittadino italiano: vedrebbe subordinata la propria liberta’ di
contrarre matrimonio in Italia al possesso, da parte del partner, di un titolo di
soggiorno in corso di validita’ – circostanza, questa, che nulla ha che vedere con
impedimenti soggettivi sostanziali al matrimonio; tant’e’ che il matrimonio stesso
potrebbe essere, in linea di principio, celebrato all’estero.
Non meno grave sarebbe la situazione del rifugiato che aspiri a sposare un partner
connazionale: il rientro in patria per la celebrazione del matrimonio risulterebbe
impossibile, a meno di non andare incontro ad un rischio grave di persecuzione (si
noti che, proprio per evitare tale rischio, e’ previsto che per il rifugiato il nulla-osta al matrimonio sia rilasciato dall’UNHCR anziche’ dall’autorita’ del paese di
appartenenza).
Quanto al cittadino dell’Unione Europea, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha
gia’ chiarito (Sent. C-127-08) che ai fini del diritto di ingresso e di soggiorno del
familiare si prescinde dalle modalita’ – legali o illegali – di ingresso, nonche’ dalla data
e dal luogo in cui si e’ costituito il legame familiare (tale legame potendo quindi
essersi costituito nello Stato membro ospitante, mentre lo straniero soggiornava
illegalmente). Deve quindi essere censurata, come lesiva del diritto di libera
circolazione, una disposizione che imponga al cittadino dell’Unione Europea e al suo
partner di lasciare l’Italia per costituire formalmente il legame familiare.

Sergio Briguglio, Elena Rozzi, Giulia Perin, Salvatore Geraci, Lorenzo Trucco,
Salvatore Fachile, Francesca Nicodemi, Antonio Ruggeri, Guido Savio, Lara Olivetti,
Elisa Fave’, Chiara Favilli, Alessia Montuori, Gianfranco Schiavone, Gabriella
Apollonio, Vittoria Vecchiarelli, Gianluca Vitale, Daniela Consoli, Fabio Cassanelli,
Alessandro Zucca, Manola Russo, Valentina Besi, Roberta Cerruti, Pietro Angiolillo,
Domenico Russo, Silvana Gianoglio, Alessandro Achilli, Laura Bracciale, Tiziana
Pedonese, Enrico Cesarini, Barbara Accetta, Roberta Ribero, Gabriella Burba,
Martina Pinciroli, Maurizio Cossa, Cristiana Scoppa, Franca Loreti, Costanza
Hermanin, Fabio Baglioni, Ivana Roagna, Antonella D’Arma, Alba Ferretti,
Alessandra Pozzi, Gabriella Friso, Domenico Esposito, Micol Brazzabeni, Gabriele
Milelli, Valeria Paganini, Bruno Mazzi, Roberta Aluffi, Giancarlo D’Arma, Rosario
Ragusa, Daniela Pierini, Chiara Scropetta, Alessandra Pozza, Livio Scalvini, Roberta
Valetti, Laura Nobili, Paolo Violino, Irene Antoni, Maria Rosaria Baldin, Silvia
Canciani, Massimo Ghirelli, Franca Di Lecce, Cristina Marzini, Eleonora Venesia,
Patrizia Toss

Note:
(1) Art. 45, co. 1, lettera t, che sopprime art. 35, co. 5 D. Lgs. 286/1998.
(2) Art. 21, co. 1, lettera a, che introduce l’art. 10-bis D. Lgs. 286/1998.
(3) Art. 45, co. 1, lettera f, che modifica art. 6, co. 2 D. Lgs. 286/1998.
(4) Art. 6, che modifica art. 116 c.c.
(5) Art. 35, co. 5 D. Lgs. 286/1998.
(6) Art. 43 DPR 394/1999.
(7) Art. 19, co. 2 D. Lgs. 286/1998 e art. 28, co. 1 DPR 304/1999.
(8) Sent. Corte Cost. n. 376/2000.
(9) Art. 9 DPR 394/1999.
(10) Art. 31, co. 1 Cost.
(11) Art. 19, co. 1 D. Lgs. 286/1998 e art. 23 D. Lgs. 30/2007.
(12) Artt. 5, 6 e 7 D. Lgs. 30/2007.
(13) Art. 30, co. 1, lettera c, D. Lgs. 286/1998.
(14) Art. 12 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (ratificata e resa esecutiva
con L. 848/1955) e art. 23, co. 2 del Patto internazionale sui diritti civili e politici,
firmato a New York il 16 dicembre 1966 (ratificato e reso esecutivo con L.
881/1977).