“Interventi volti al contrasto del lavoro irregolare degli immigrati. Dal disegno di legge Fornero allo schema di decreto per il recepimento della direttiva UE 2009/52”

Luci e ombre nel provvedimento governativo in merito alla condizione del lavoratore straniero

“L’art. 18 al capolinea: mind the gap”(1) , sentenziava un autorevole studioso pochi mesi fa in merito alla Disegno di legge governativo recante disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita, cd. “Riforma Fornero” (da ora DDL Fornero), in questi giorni in discussione al Senato; e sull’articolo 18 della L. 300 del 1970 (Statuto dei lavoratori) si è soffermata la maggior parte dei commentatori della riforma del diritto del lavoro (art. 14 del DDL Fornero). (2)
Ma pur se mediaticamente meno accattivante, di rilevante interesse appare l’art. 58 del DDL Fornero, recante “Interventi volti al contrasto del lavoro irregolare degli immigrati”. Tale disposizione modifica l’art. 22 co. 11 D. Lgs. 286 del 1998 (Testo Unico Immigrazione), sostituendo le parole “per un periodo non inferiore a sei mesi” con le seguenti: “per un periodo non inferiore ad un anno ovvero per tutto il periodo di durata della prestazione di sostegno al reddito percepita dal lavoratore straniero, qualora superiore. Decorso il termine di cui al periodo precedente, trovano applicazione i requisiti reddituali di cui all’articolo 29, comma 3, lettera b)”.
A tal riguardo si ricordi che l’art. 22 co. 11 del D. Lgs. 286 del 1998 disciplina il c.d. “permesso di soggiorno per attesa occupazione” prevedendo che “la perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno al lavoratore extracomunitario ed ai suoi familiari legalmente soggiornanti. Il lavoratore straniero in possesso del permesso di soggiorno per lavoro subordinato che perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, può essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque, salvo che si tratti di permesso di soggiorno per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore a sei mesi. Il regolamento di attuazione stabilisce le modalità di comunicazione ai centri per l’impiego, anche ai fini dell’iscrizione del lavoratore straniero nelle liste di collocamento con priorità rispetto a nuovi lavoratori extracomunitari”.
Ebbene, originariamente si era posto il problema inerente alla durata massima del permesso per attesa occupazione, visto che la norma indicata si limitava ad individuare un periodo minimo di durata senza precisarne il massimo. A tal proposito si è sostenuto che il motivo per il quale la norma prevede solo un termine minimo è rinvenibile nel fatto che il legislatore, ragionevolmente, ha previsto l’ipotesi che in relazione alla posizione di alcuni lavoratori disoccupati, il termine semestrale potrebbe non risultare sufficiente per reperire una nuova occupazione e pertanto, questi, in ragione delle proprie vicende personali e in virtù delle norme citate, potranno accedere al procedimento di rinnovo del titolo proponendo la relativa istanza che dovrà logicamente essere valutata dalla p.a. In armonia coi principi della normativa comunitaria e internazionale, la normativa in vigore, riconosce a tutti i lavoratori migranti il diritto a mantenere la posizione di legalità, e dunque il diritto ad ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno, anche in assenza della titolarità di un regolare contratto di lavoro, per il periodo minimo di sei mesi e per ulteriore periodo che la p.a dovrà valutare caso per caso. Detta tutela è peraltro legata al principio di parità di trattamento e piena eguaglianza tra lavoratori stranieri e le loro famiglie, e lavoratori italiani, come previsto dalla citata Conv.OIL143 del 1975 (art. 8), recepita anche in questo senso dall’art. 2, comma 3, D.lgs. 286 del 1998. Se il legislatore avesse voluto limitare la durata dei permessi per attesa occupazione avrebbe utilizzato una locuzione letterale esattamente opposta, quale ad esempio “per un periodo non superiore a sei mesi.
Tuttavia, nel progresso del tempo questa tesi si è dimostrata ampiamente recessiva nella giurisprudenza amministrativa: il Consiglio di Stato ha da tempo interpretato la norma di cui all’art. 22 co. 11 D. Lgs. 286 del 1998 in correlazione alla disposizione di cui all’art. 37 del D.P.R. 394 del 1999 (disp. Att. del D. LGs. 286 del 1998) che prevede al comma quinto che “…il lavoratore straniero ha diritto a rimanere nel territorio dello Stato oltre il termine fissato dal permesso di soggiorno, la questura rinnova il permesso medesimo, previa documentata domanda dell’interessato, fino a sei mesi dalla data di iscrizione delle liste di cui al comma 1 ovvero di registrazione nell’elenco di cui al comma 2…”. Dal combinato disposto delle due articoli si è dedotto che “l’iscrizione nelle liste di collocamento avviene,- condizionando logicamente la durata del connesso titolo permissivo del soggiorno-, in prima battuta, per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, con ciò attuandosi la previsione che la sopravvenuta disoccupazione non implica la revoca del titolo a permanere legalmente nel territorio dello Stato; peraltro, qualora il periodo di residua validità sia inferiore ai sei mesi, la legge soccorre la posizione dell’interessato, concedendogli, comunque, un periodo di iscrizione di almeno sei mesi, al fine di consentirgli la disponibilità di un congruo lasso di tempo per reperire una nuova occupazione”. (3)
Ne discende che il permesso di soggiorno previsto dall’art. 37, comma 5, del citato D.P.R. n.394 del 1999, come sostituito dall’art. 33 del D.P.R. n.334 del 04, non è rinnovabile, ma, entro lo spirare del suo termine, determinabile nella misura massima nei modi sopra specificati, può sfociare o nella concessione di un nuovo permesso di soggiorno per lavoro subordinato, in osservanza delle disposizioni dell’art. 36 bis dello stesso D.P.R., ovvero nell’obbligo per lo straniero di lasciare il territorio dello Stato.
A tal riguardo, si segnala la prassi, caratterizzata da favor nei confronti dello straniero, di alcune autorità amministrative che hanno proceduto comunque al rinnovo del titolo di soggiorno per attesa occupazione, anche superando il periodo massimo di sei mesi previsto dalla legge. E’ evidente che tale pratica, sicuramente con maggior contatto e sensibilità alla realtà socio-economica attuale dello Stato, nasceva dalla convinzione di molti operatori che in un periodo di crisi del mercato del lavoro il mancato reperimento di un occupazione entro il termine di sei mesi avrebbe prodotto un evidente ampliamento dell’irregolarità, tutto a beneficio della criminalità organizzata, che fisiologicamente sfrutta siffatta condizione di debolezza.

Ebbene, il DDL Fornero all’art. 58 recepisce tale prassi, adeguando l’art. 22 co. 11 del D. Lgs. 286 del 1998 ai tempi della crisi: il permesso per attesa occupazione viene rilasciato per un periodo non inferiore ad un anno ovvero per tutto il periodo di durata della prestazione di sostegno al reddito percepita dal lavoratore straniero (disoccupazione, mobilità).
Senonchè accanto ad un intervento migliorativo della condizione del lavoratore straniero, vi sono anche alcune ombre, laddove l’ultimo inciso dell’art. 58 del DDL Fornero reca: “Decorso il termine di cui al periodo precedente, trovano applicazione i requisiti reddituali di cui all’articolo 29, comma 3, lettera b)”, che stabilisce in buona sostanza che per l’autorizzazione all’ingresso per il ricongiungimento familiare lo straniero che chiede di essere autorizzato a farsi raggiungere dai famigliari ricongiungibili, deve dimostrare di avere un reddito, pari almeno all’importo annuo dell’assegno sociale aumentato della sua metà per ogni persona da ricongiungere. (4)

Ebbene, occorre premettere, in merito ai requisiti reddituali, che per richiedere il permesso per attesa occupazione non è previsto ovviamente alcun limite di reddito, stante la mera necessità di essere iscritti nelle liste di disoccupazione. Diversamente al termine del periodo di validità del permesso e previo reperimento di un contratto di lavoro, lo straniero può chiedere nuovamente un primo permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato previa dimostrazione della sussistenza dei requisiti di cui agli artt. 4, comma 3° e 5° e 5 del D.Lgs., ossia “la disponibilità di mezzi di sussistenza – derivanti da attività lecite -sufficienti per la durata del soggiorno”. Si tratta per lo straniero di dimostrare la sussistenza di un reddito, ma senza la rigidità prevista per le ipotesi di cui all’art. 29 co. 3 “b”, richiedendo allo stesso un regolare contratto di lavoro, dal quale scaturiscano adeguati redditi, sufficienti a garantirgli una dignitosa permanenza. (5)
Peraltro, stante la difficoltà per lo straniero da poco tempo parte stipulante di un contratto di lavoro di dimostrare la sussistenza di un reddito adeguato, la giurisprudenza ha mitigato tale rigidità permettendo di evitare un provvedimento negativo e ritenendo che i requisiti per il rinnovo del permesso di soggiorno debbano essere valutati al momento dell’assunzione della decisione da parte dell’Autorità amministrativa e non dell’istanza. Di conseguenza l’istante può, tra l’altro, integrare la documentazione carente fino al detto momento. (6)
Occorre precisare, nondimeno, che sulla nozione di mezzi si sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno si sono riscontrati oscillanti orientamenti giurisprudenziali in merito al quantum richiesto. Così una parte della giurisprudenza amministrativa ha interpretato in maniera relativa tale dictum caso per caso, peraltro ammettendo che “ai fini della garanzia del proprio mantenimento in Italia non vadano considerati solo i redditi del richiedente ma anche l’eventuale esistenza di redditi delle persone con cui questi ha una stabile relazione di vita” (7) ; diversamente altre sentenze hanno mostrato una certa rigidità utilizzando come parametro al fine della determinazione del reddito necessario l’importo previsto per l’erogazione dell’assegno sociale Inps. (8)
Ora, il DDL Fornero superando tale incertezza interpretativa parrebbe richiedere la sussistenza di un reddito rigido e predeterminato di cui all’art. 29 co. 3 “b” D. Lgs. 286 del 1998. Occorre osservare come siffatta rigidità mal si concilia con il dichiarato proposito del DDL Fornero di “contrastare il lavoro irregolare degli immigrati” limitando le ipotesi concrete di “clandestinità”. Tuttavia, il DDL sembrerebbe avallare la possibilità di considerare ai fini dell’integrazione del requisito reddituale anche i redditi dei famigliari di cui all’art. 29 D. Lgs. 286 del 1998, recependo il menzionato orientamento giurisprudenziale.
Da ultimo, sempre nel solco della finalità di contrastare il lavoro irregolare degli immigrati e la condizione di sfruttamento che ne deriva, in data 16 marzo 2012 il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di decreto per il recepimento della direttiva UE 2009/52. Come è noto, tal direttiva, che doveva essere recepita dall’Italia entro il luglio 2011, prevede norme minime relative a sanzioni e a provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. Tale normativa sovrannazione da una parte prevede sanzioni finanziarie per i datori di lavoro (appaltanti, subappaltanti, appaltatori e subappaltatori) e anche le spese per il rimpatrio eventuale dell’irregolare (art. 5), nonché sanzioni interdittive ( esclusione dai fondi pubblici e comunitari, revoca dei fondi pubblici ricevuti nei 12 mesi precedenti alla violazione, chiusura temporanea dello stabilimento o ritiro licenza, divieto partecipazione appalti pubblici fino a 5 anni); dall’altra sanzioni penali rimesse agli stati membri.
Ancora, è contemplato il diritto del lavoratore di recuperare arretrati di retribuzione contributi (art. 6); nonché il diritto del lavoratore di ricevere un permesso di soggiorno temporaneo limitato al fine di recuperare arretrati e retribuzioni in via giudiziaria (art. 13 par. 4).
Ebbene, lo schema di decreto per il recepimento della menzionata direttiva contiene disposizioni attuative che andrebbero ad integrare le previsioni del ‘Testo unico dell’immigrazione del 1998, in particolare l’art. 22 comma 12.

Il nuovo regime sanzionatorio prevederebbe che il datore di lavoro che sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva, per i reati di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, di reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o alla sfruttamento della prostituzione, o di minori da impiegare in attività illecita, di intermediazione illecita, di sfruttamento del lavoro o di assunzione di lavoratori privi di permesso di soggiorno ovvero con permesso scaduto, non possa poi ottenere il nulla osta a successive attività imprenditoriali.
Viene, inoltre, previsto un efficace sistema di sanzioni pecuniarie che vanno a colpire anche le persone giuridiche le quali si siano avvantaggiate ricorrendo all’impiego di cittadini stranieri il cui soggiorno è irregolare.
Infine, allo scopo di favorire l’emersione degli illeciti, si stabilisce, per le sole ipotesi di particolare sfruttamento lavorativo di cui al nuovo comma 12 bis D. Lgs. 286 del 1998, che lo straniero che presenta denuncia o coopera nel procedimento penale possa ottenere, a talune condizioni, il rilascio di un permesso di soggiorno di durata temporanea (correlata alla durata del procedimento penale) (comma 12 quater nuovo art. 22 D. Lgs. 286 del 1998).
In conclusione, se la normativa sui licenziamenti di cui all’ art. 18 dello statuto dei lavoratori appare ormai “al capolinea”, diversamente il DDL Fornero e lo schema di decreto per il recepimento della direttiva UE 2009/52 sembrano dare inizio, seppur fra luci ed ombre, ad incisive modifiche a quello che è lo statuto del lavoratore straniero in Italia, ed alla sua intrinseca condizione di debolezza, costituita dal mai vinto pericolo di ritorno alla clandestinità.

Avv. Giovanni Guarini