Asilo in Europa – Il Regolamento Dublino III articolo per articolo

La guida sul Regolamento 604 del 26 giugno 2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio

Il 29 giugno scorso sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea gli atti legislativi mancanti per completare la “revisione” di tutte le principali norme del Sistema europeo comune di asilo.

In particolare, sono stati pubblicati:
– il nuovo Regolamento Dublino, c.d. Regolamento Dublino III (Regolamento UE n° 604/2013)
– il nuovo Regolamento Eurodac (Regolamento UE n° 603/2013)
– la nuova Direttiva Accoglienza (Direttiva 2013/33/UE)
– la nuova Direttiva Procedure (Direttiva 2013/32/UE)

Come è ovvio, dedicheremo nelle prossime settimane (e nei prossimi mesi dopo la pausa estiva) ampio spazio a queste novità.

Nei mesi scorsi, avevamo già analizzato le principali novità apportate dalla nuova Direttiva Qualifiche (Direttiva 2011/95/UE), pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea il 20 dicembre 2011.

Ricordiamo poi che completano il Sistema europeo comune di asilo anche
– il Regolamento EASO (Regolamento UE n° 439/2010), che istituisce l’Ufficio europeo di sostegno agli Stati membri in materia di asilo;
– la Direttiva 2011/51/UE, che estende ai titolari di protezione internazionale la possibilità di accedere allo status di soggiornante di lungo periodo;
– la Decisione 573/2007/CE che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati, recentemente modificata dalla Decisione 281/2012/UE che istituisce il Programma comune di reinsediamento UE. Tale Fondo è peraltro destinato ad essere sostituito, a partire dal 2014, all’interno della riorganizzazione dei Fondi europei nel settore Affari interni.

Oggi cominciamo la nostra analisi delle nuove regole pubblicando una guida al Regolamento Dublino III dove analizziamo questo importantissimo strumento articolo per articolo, facendo riferimento sia alle differenze con il Regolamento Dublino II sia alle sentenze più importanti della Corte di Giustizia dell’Unione europea in materia.

Tutto questo non senza aver prima ricordato che:
– i Regolamenti, al contrario delle Direttive, non necessitano di recepimento nel diritto interno e sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri;
– il Regolamento Dublino III, approvato dal Consiglio dell’UE e dal Parlamento europeo secondo la procedura legislativa ordinaria (maggioranza qualificata in seno al Consiglio e ruolo di co-legislatore da parte del Parlamento europeo, che invece era escluso dal processo di adozione di Dublino II), è entrato in vigore il 19 luglio 2013 ma si applicherà solo a partire dal 1° gennaio 2014. Fino a quella data, si continuerà ad applicare il Regolamento Dublino II;
– strettamente collegato al Regolamento Dublino è il Regolamento Eurodac, che permette agli Stati di comparare – tra le altre cose – le impronte digitali dei richiedenti asilo. Tale regolamento si applicherà solo a partire dal 20 luglio 2015;
– l’ambito di applicazione del Regolamento Dublino va oltre l’Unione Europea, in quanto ne sono vincolati, oltre ai 28 Stati UE, anche Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein, in forza di accordi di associazione.

Introduzione – Principi generali e problemi irrisolti

Detto anche Regolamento Dublino III, in quanto sostituisce il c.d. Regolamento Dublino II (Regolamento 343 del 2003) – che a sua volta aveva mandato in pensione la Convenzione di Dublino del 1990 – tale regolamento contiene i criteri e meccanismi per individuare lo Stato membro che è competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o apolide.
Il Regolamento Dublino è senza dubbio il “pezzo” del Sistema europeo comune di asilo più discusso e criticato, non solo dal punto di vista delle conseguenze negative sulla vita dei richiedenti asilo (ampiamente documentate in numerosissimi rapporti, inchieste giornalistiche,…), ma anche per la scarsa efficienza del sistema (COM 2008/820, 03.12.2008, pag. 1). Secondo i dati di Eurostat, rielaborati nel rapporto “Lives on hold” (ECRE), nel 2009 e nel 2010 appena il 25% circa delle richieste di trasferimento in un altro Stato è stato poi seguito da un trasferimento effettivo. Peraltro, vi sono Stati che “si scambiano” numeri equivalenti di richiedenti asilo e i costi complessivi del sistema non sono chiari.
Ciò nonostante, il sistema Dublino è definito una “pietra miliare” nella costruzione del Sistema europeo comune di asilo (Considerando 7 del Regolamento, V. anche Programma di Stoccolma).

Il principio generale alla base del Regolamento Dublino III è lo stesso della vecchia Convenzione di Dublino del 1990 e di Dublino II: ogni domanda di asilo deve essere esaminata da un solo Stato membro e la competenza per l’esame di una domanda di protezione internazionale ricade in primis sullo Stato che ha svolto il maggior ruolo in relazione all’ingresso e al soggiorno del richiedente nel territorio degli Stati membri, salvo eccezioni (COM 2008/820, 03.12.2008, pag. 3).
La competenza è individuata attraverso i criteri “obiettivi” del Regolamento, che lasciano uno spazio ridottissimo alle preferenze dei singoli.

Pur non intaccando tale principio, Dublino III apporta comunque una serie di novità importanti e certamente apprezzabili (molte derivanti in realtà dalla giurisprudenza), in quanto in grado di attenuare parzialmente gli effetti negativi del sistema. Peraltro, il legislatore europeo ha proceduto anche ad una “sistemazione” delle norme in maniera più logica, che dunque facilita in parte la lettura di uno strumento che rimane comunque molto complicato.

Quello che una – pur positiva – modifica parziale del Regolamento di certo non potrà fare è rimediare ai problemi che stanno alla base del sistema Dublino, il cui impianto si regge su un presupposto non corrispondente al vero, cioè che gli Stati membri costituiscano un’area con un livello di protezione omogeneo.
Al contrario, tutti sanno che non è così perché le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo e i tassi di accoglimento di domande di protezione “simili” cambiano drammaticamente da un Paese all’altro.
Ma non è tutto. Infatti, poiché allo stato attuale chi ottiene la protezione internazionale non ha poi la possibilità di lavorare regolarmente in un altro Stato UE, ciò significa che, salvo eccezioni, lo Stato che viene individuato dal sistema Dublino come competente ad esaminare la domanda sarà poi anche lo Stato in cui l’interessato dovrà rimanere una volta ottenuta la protezione.
Ciò non tiene conto né delle aspirazioni dei singoli (o dei loro legami familiari o culturali con alcuni Paesi) né delle concrete prospettive di trovare un’occupazione nei diversi Paesi europei. Come se Malta, la Grecia, la Germania, la Svezia fossero la stessa cosa.
Occorrono dunque interventi che vanno ben oltre qualche (benvenuta) modifica a Dublino.

Prima di passare all’esame del testo del Regolamento articolo per articolo, evidenziamo quelle che a nostro parere sono le modifiche più importanti introdotte da Dublino III.

Le principali novità introdotte da Dublino III

  • Alcune definizioni sono (leggermente) più ampie, altre sono introdotte per la prima volta (parenti, rappresentante del minore non accompagnato, rischio di fuga);
  • Obbligo di considerare sempre l’interesse superiore del minore, possibilità di ricongiungimento più ampie (e in generale più garanzie) per i minori;
  • Divieto esplicito di trasferire un richiedente qualora si abbiano fondati motivi di ritenere che vi sia un rischio di trattamenti inumani o degradanti;
  • Obbligo di fornire più informazioni ai richiedenti (sia prima che dopo l’eventuale decisione di trasferimento) e di condurre un colloquio personale (prima della decisione di trasferimento);
  • Regole più chiare (ma più restrittive) sulla competenza in caso di “persone a carico”;
  • Si chiariscono in maniera opportuna gli obblighi dello Stato competente;
  • Termini più stringenti per la procedura di presa in carico e introduzione di termini per la richiesta di ripresa in carico;
  • Il ricorso contro una decisione di trasferimento (pur non automaticamente sospensivo) offre sicuramente molte più garanzie rispetto a Dublino II;
  • Introduzione di limiti, anche temporali, al trattenimento delle persone soggette alla procedura Dublino (ma rimane elevato rischio-discrezionalità);
  • Chiarite modalità e costi dei trasferimenti;
  • Obbligo, prima di un trasferimento, di scambiarsi dati (anche sanitari) necessari a garantire assistenza adeguata, continuità della protezione e soddisfazione di esigenze specifiche, in particolare mediche;
  • Introduzione di un “meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi” in caso di rischio di speciale pressione sul sistema di asilo di un Paese e/o in caso di problemi nel funzionamento dello stesso.

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