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Gli strumenti giuridici a tutela delle persone apolidi

Tesi di laurea di Concetta Sorvillo, che ringraziamo

Photo credit: Karolina Sobel (Venezia 19 marzo 2017, Side by side)

Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
Scuola di Scienze Politiche (Sede di Forlì)

Corso di Laurea in
Scienze Internazionali e Diplomatiche (Classe LM-52)

Tesi di laurea
in Protezione Internazionale dei Diritti Umani

Gli strumenti giuridici a tutela delle persone apolidi

Candidata: Concetta Sorvillo
Relatore: Prof. Marco Balboni

Anno Accademico 2015/2016

Leggi la tesi:
Gli strumenti giuridici a tutela delle persone apolidi – Tesi di laurea di Concetta Sorvillo


Introduzione

« The stateless suffer from a deprivation that cannot be thought of within the model of a political community: The stateless are deprived of the right to have rights and are subject to total domination» Hannah Arendt – The origins of Totalitarianisms

L’apolidia è un fenomeno poco trattato se non sconosciuto, nonostante i grandi numeri che lo riguardano.

L’UNHCR stima che esistano almeno 10 milioni di persone alle quali viene negata la nazionalità, con tutti i limiti in termini di diritti che ne conseguono. Ma cosa s’intende per apolide? Nell’introduzione a questo lavoro di tesi, sembra doveroso innanzitutto capire come delimitare l’oggetto in esame, ossia capire a chi ci si riferisce quando si utilizza il termine apolide.

L’etimologia della parola affonda nel greco polis, che significa “senza città”, dove per “città” s’intende anche l’apparato di norme giuridiche a cui soggiacciono tutti i cittadini della città- stato.

In questo senso è interessante l’analisi di Hannah Arrenda che enfatizza la perdita dello status politico, vista come il diniego totale della capacità di agire nel mondo; gli apolidi sono privati del “diritto di avere diritti“ e, così facendo, privati della possibilità di rendere la propria opinione effettiva o di rendersi parte di una comunità, venendo gettati in un vero e proprio “stato di natura”.

Secondo la Arrenda, l’esistenza stessa dell’apolidia mette a nudo l’astrattismo, il formalismo, l’individualismo ma anche l’apoliticità dei diritti umani, che ancora oggi non riusciamo a distinguere pienamente e chiaramente dai cosiddetti diritti del cittadino.

Il paradosso è quello di avere dei diritti “inalienabili”, così come sanciti dalla Dichiarazione Universale dei diritti umani, che non si applicano agli apolidi, dimostrando quanto tutti tipi di diritti siano in realtà strettamente legati alle contingenze sociali, politiche e storiche dalle quali sono desunti.

Nel corso del tempo, la dottrina si è interrogata sulla necessità di dotare gli apolidi di un vero e proprio status giuridico che permettesse loro di essere inclusi all’interno di una cornice di diritti più ampia. Uno strumento di importanza capitale è la Convenzione sullo status degli apolidi del 1954 che, all’articolo 1.1, definisce l’apolide come segue: «Ai fini della presente Convenzione, il termine “apolide” indica una persona che nessuno Stato considera come suo cittadino nell’applicazione della sua legislazione», mentre l’UNHCR definisce l’apolidia come «la condizione di un individuo che nessuno Stato considera come suo cittadino e al quale, di conseguenza, non viene riconosciuto il diritto fondamentale alla nazionalità né assicurato il godimento dei diritti ad essa correlati».

Le due definizioni si discostano nettamente nella delimitazione del soggetto che entrambe scelgono di attuare che, nel primo caso, risulta in una limitazione piuttosto marcata; la definizione ne dell’UNHCR ha il merito innegabile di ampliare il raggio di azione, introducendo le conseguenze che questo status comporta.

Tuttavia, entrambe concordano su un aspetto fondamentale: la certezza della mancanza di una cittadinanza. In entrambe le definizioni ci riferiamo, in altri termini, agli apolidi de pure, ossia coloro considerati tali ai sensi della normativa vigente. Fanno parte di questa categoria tutti coloro che possono dimostrare di non possedere alcun tipo di cittadinanza o nazionalità.

Per contro, esiste una categoria di apolidi, i cosiddetti apolidi de facto, i quali per vari motivi non sono in grado di dimostrare la mancanza della cittadinanza o la contestazione di questa da parte di più Stati. Paradossalmente, gli apolidi de facto si trovano ad essere esclusi parimenti dai diritti connessi alla cittadinanza, ma allo stesso tempo non possono accedere alla protezione che lo status giuridico di apolide conferirebbe loro.

Secondo la dottrina, questa distinzione non ha ragione di esistere, in quanto l’apolidia de facto esprime «la pratica rescissione di ogni rapporto giuridico con lo Stato nazionale ed allora in questa più ampia accezione si identifica con le situazioni integrative dell’apolidia di diritto». Tuttavia, la distinzione tra le due categorie diventa effettiva e pregnante quando analizziamo i dati dell’UNHCR e notiamo come, dei 10 milioni di apolidi stimati, le fonti statali si riferiscano a circa 3,7 milioni di persone, distribuite in 78 paesi.

Questa discrepanza può essere dovuta al fatto che spesso gli apolidi vivono ai margini della società, ma m olto più spesso essa è riconducibile alla mancanza di un vero e proprio censimento svolto dagli Stati all’interno dei propri confini; in alcuni casi, infatti, l’UNHCR ha conoscenza dell’esistenza di una comunità apolide consistente, ma non possiede dati specifici in materia (tra gli esempi più rilevanti, possiamo citare Eritrea, Etiopia e Libia per l’ultimo trimestre del 2015. È ragionevole pensare, dunque, che circa 6,3 milioni di persone si trovino in quel limbo che non con sente né di accedere alla cittadinanza né di ottenere lo status di apolide vero e proprio.

Nelle sue linee guida, l’UNHCR sottolinea come l’art. 1 della Convenzione sull’apolidia del 1954 non utilizza la dicitura “apolidi de pure”, anche se questa viene sottintesa indirettamente dall’atto finale della Convenzione sulla riduzione dell’apolidia del 1961, la quale si rivolge ai cosiddetti “apolidi de facto” (atto finale che è, ricordiamolo, limitato e non vincolante per gli Stati contraenti ). L’Agenzia sottolinea, dunque, l’importanza di trattare chiunque abbia i requisiti come apolide, prescindendo da una categorizzazione condizionante e dannosa.

A questa prima categorizzazione possiamo farne seguire un’altra, ossia la distinzione tra apolidia originaria e successiva. Essa è strettamente correlata al concetto di cittadinanza, nonché alle modalità con le quali essa viene acquisita.

L’apolidia originaria, o assoluta, si ha quando una persona è apolide fin dalla nascita, di solito perché eredita il suo “status” dai genitori, anch’essi apolidi.

L’apolidia successiva, o derivata, si ha quando la persona perde la cittadinanza a causa di un evento successivo alla nascita e non ne acquisisce un’altra.

Attualmente, la cittadinanza viene attribuita tramite Ius Soli (diritto del suolo), ossia si acquisisce la cittadinanza per nascita su un territorio, o tramite Ius Sanguinis (diritto del sangue), ossia tramite la filiazione e l’eredità della cittadinanza dai genitori.

Questi meccanismi di acquisizione della cittadinanza possono favorire indirettamente il fenomeno, per esempio causando un passaggio di eredità dello status di apolide da genitore a figlio negli Stati in cui vige lo Ius Sanguinis. Dove vige lo Ius Soli la cittadinanza è determinata più facilmente, in quanto prende in considerazione il territorio di nascita dell’individuo.

Proprio per tale motivo, l’Organizzazione delle Nazioni Unite ha regolarizzato l’utilizzo dello Ius Soli, permettendo il suo utilizzo in forma residuale anche negli Stati in cui vige il diritto di filiazione nel caso in cui la sua mancata applicazione rendesse apolidi i nuovi nati sul territorio. Tuttavia, nonostante gli Stati abbiano cercato di accordarsi per limitare queste problematiche di carattere legislativo, non sono riusciti a ridurre la sovranità interna che ciascuno di essi esercita in materia di cittadinanza e alla quale sono appunto connesse alcune delle cause di apolidia. Infatti, a dispetto del fatto che numero se legislazioni e accordi internazionali indichino l’impossibilità di perdere una cittadinanza prima di averne acquisita un’altra, non possiamo ancora parlare di vera e propria norma consuetudinaria.

Le cause dell’apolidia possono essere molteplici ed essere collegate più o meno indirettamente alla cittadinanza e alle modalità della sua acquisizione. Alcune di queste cause possono essere definite tecniche, in quanto derivano da un’applicazione errata delle normative vigenti . Un esempio è quello del conflitto di leggi, dovuto principalmente all’applicazione congiunta di due diverse modalità di acquisizione della cittadinanza: se nello Stato di origine vige lo Ius Sanguinis, ma i genitori sono cittadini di uno Stato in cui vige lo Ius Soli, c’è la possibilità che l’individuo diventi apolide.

Ci sono delle misure efficaci da intraprendere per ridurre questa problematica, prima tra tutte spingere gli Stati ad aggiornare le proprie leggi in funzione collaborativa, in modo da risolvere i conflitti giuridici in materia. Sicuramente è importante riuscire a conformarsi il più possibile agli strumenti internazionali, tra cui soprattutto la Convenzione per la riduzione dell’Apolidia del 1961, la quale sottolinea la necessità di imporre la cittadinanza automatica ai nati sul territorio statale e la possibilità , raggiunta una certa età, di poter scegliere una nazionalità negli Stati che non prevedono la doppia nazionalità. Un altro tipo di conflitto di legge riguarda la rinuncia alla cittadinanza, che spesso è seguita dall’impossibilità di ottenerne un’altra.

Questo accade perché, mentre uno Stato non permette la perdita della propria nazionalità prima della nuova acquisizione, un altro Stato non concede la sua fino a quando non avviene la rinuncia a quella precedente. Ancora una volta, il problema può essere evitato con formandosi alla Convenzione del 1961, che subordina la rinuncia alla cittadinanza al possesso già avvenuto o alla garanzia di possesso di un’altra cittadinanza.

Particolarmente complesse sono le cause che riguardano i minori e i diritti delle donne; spesso, infatti, l’apolidia è generata come conseguenza di fattori culturali e tradizionali che incidono sulla buona prassi. In molti paesi le donne non possono, ad esempio, trasmettere la propria cittadinanza ai figli cosa che, in mancanza del padre, può portare all’apolidia nel minore. Ovviamente il problema potrebbe essere facilmente ovviato se ci fosse un riconoscimento universale e un’applicazione uniforme della Convenzione sulla nazionalità delle donne sposate del 1954 e quella del 1979 sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne. Sempre riguardo alle donne, non è raro che si ritrovino a prendere automaticamente la cittadinanza del marito dopo il matrimonio, per poi perderla a seguito dello scioglimento dello stesso, facendo derivare quindi l’apolidia nell’impossibilità di riprendere la cittadinanza precedente.

Anche in questo caso, va da sé che nuove disposizioni in materia di acquisizione/perdita automatica di cittadinanza debbano essere inserite nelle legislazioni nazionali. Per quanto riguarda i minori, i problemi possono essere molteplici: la Convenzione sui diritti dell’infanzia sancisce l’obbligo di registrazione alla nascita, azione che potrebbe eliminare alla base lo sviluppo dell’apolidia originaria. Tuttavia, la registrazione alla nascita non è sempre possibile e la sua mancata attuazione rende difficile scoprire l’identità del bambino e, di conseguenza, conferir gli una nazionalità. Stessa situazione può avvenire ai bambini abbandonati, orfani o illegittimi .

In tutti questi casi, la buona prassi sarebbe quella di considerare il benessere superiore del bambino e regolare le legislazioni statali di conseguenza. Sempre nell’ambito delle cause legate ai conflitti di leggi, spesso le problematiche che si riscontrano sono di tipo amministrativo e procedurale, soprattutto legate alle modalità di acquisizione della cittadinanza. Sarà chiaro, nel corso dello studio, quanto l’iter amministrativo e burocratico incida sulle tempistiche e le modalità di riconoscimento dello status di apolide. Le soluzioni in questo campo dovrebbero prevedere una diminuzione considerevo le delle istanze (di acquisizione, conservazione, perdita o recupero di cittadinanza), una tariffazio ne ragionevole per permettere accesso a tutti e una documentazione scritta in materia di cittadinanza da parte degli Stati che sia esauriente e chiara.

Ritornando alla perdita automatica di cittadinanza, può accadere che essa venga revocata per trasferimento di residenza all’estero, attraverso però una pratica amministrativa sbagliata, frettolosa o superficiale.
Un altro gruppo di cause legate all’apolid ia riguarda la successione di Stati, di cui si occupa in maniera molto approfondita la Convenzione sulla prevenzione dei casi di apolidia in relazione alla successione di Stati del 19 maggio 2006 della quale si analizzeranno concretamente gli articoli nel capitolo terzo di questo studio. In generale, è una pratica che crea apolidia in quanto il passaggio territoriale e di sovranità coincide con un cambiamento spesso profondo e radicale delle norme di acquisizione della nuova cittadinanza, alle quali non possono accedere (per requisiti) i cittadini dello Stato predecessore. È buona prassi, in questo caso, prevedere una cooperazione tra i due Stati che preveda una conformazione di norme in senso anti-apolidia.

La privazione della cittadinanza può essere anche una vera e propria arma di potere, nel momento in cui essa avviene in modo arbitrario o con intento discriminatorio. La discriminazione razziale è uno dei vincoli principali posti alla discrezionalità degli Stati in materia di concessione o revoca della cittadinanza e tuttavia essa accade, spesso sfruttando la modalità di attuazione di alcune leggi, il linguaggio talvolta discriminatorio di alcune norme o l’effetto involontariamente discriminatorio che attuano.

Ovviamente gli Stati dovrebbero fare in modo, anche attraverso la collaborazione con altri Stati ed enti , affinché il principio di non- discrimina zione sia esplicitato e attuato. In merito alla revoca arbitraria della cittadinanza, essa è severamente vietata dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e, direttamente o indirettamente, dalle varie Convenzioni internazionali. Dall’esamina, benché superficiale, delle cause di apolidia, è chiaro che si tratta di un fenomeno complesso, risultante dalla somma di una serie di fattori che devono essere analizzati ed affrontati in contemporanea.

Una normativa organica in materia di apolidia non può prescindere da una revisione delle normative sull’acquisizione e la perdita della cittadinanza, né da una conoscenza approfondita del fenomeno e delle sue varianti . È da rilevare come, negli anni, gli strumenti giuridici in mano alla comunità internazionale e agli Stati siano sempre più specifici, comprensivi e utili a comprendere ed arginare il fenomeno. Per questo sembra importante innanzitutto riconoscerli, attraverso un’esamina degli articoli principali e degli strumenti internazionali e di quelli europei, per focalizzarsi poi sulla realtà italiana e i vari meccanismi messi in campo per arginare il fenomeno.

Nel mentre, è necessario ricordare i progressi in materia di cittadinanza, un diritto riconosciuto a tutti i livelli che si lega a doppio filo con l’apolidia, rappresentata come il suo “ negativo”. Il lavoro giuridico è poi spesso accompagnato dall’attività più informale e ciò nondimeno importante delle organizzazioni internazionali, che vede la diffusione di articoli e di materiale informativo, la costruzione di campagne più o meno strutturate atte a far conoscere il fenomeno presso la cittadinanza attiva e lavori che si occupano della tutela dei diritti umani.

Potrebbe essere interessante affiancare il punto di vista giuridico a quello meno formale di queste organizzazioni, per cercare di apportare due punti di vista che spesso non vengono accostati, ma che possono contribuire simultaneamente alla comprensione di un fenomeno articolato come l’apolidia.

Lo scopo di questo lavoro non è quello di apportare soluzioni concrete a un fenomeno millenario (sebbene giunto alla ribalta solo negli ultimi anni), bensì quello di contribuire alla sua comprensione, analizzandone le varie componenti giuridiche su più livelli, nonché le numerose e varie attività a favore della sua risoluzione portate avanti e in ambito giuridico e in ambito informale.