La migrazione in Europa non è un fenomeno nuovo; al contrario, è stata una constante non solo nel continente europeo, ma anche nel resto del mondo. Le persone che migrano tentando di raggiungere le coste europee lo fanno per varie ragioni, quali fuggire dalla guerra e dalla povertà, potersi riunire alle proprie famiglie, lavorare e avere accesso a diverse risorse come, tra le altre, educazione e sanità. Per la maggior parte, migranti e rifugiati cercano di essere parte integrante delle politiche di asilo, benché lascino i propri luoghi di origine coscienti del pericolo che implica l’attraversamento delle frontiere.
A fine 2016, secondo l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), erano 65,6 milioni le persone costrette alla fuga a seguito di violenza, conflitti, persecuzioni e violazioni dei diritti umani. Questa cifra, che ha segnato un record storico, ha inoltre svelato che 10,3 milioni di persone si sono trasformate in nuovi profughi a causa di conflitti e persecuzioni; di questi, 6,9 milioni sono sfollate all’interno delle frontiere dei loro stessi paesi, mentre 3,4 milioni sono rifugiati e nuovi richiedenti asilo. Ciò significa che, ogni minuto, 20 persone sono obbligate a lasciare le proprie case. I bambini (minori di 18 anni) rappresentano la metà del totale dei rifugiati.
Inoltre, i dati offerti da Eurostat e Frontex segnalano che l’arrivo di minori stranieri non accompagnati (MSNA) non è un fenomeno circostanziale o transitorio, ma un aspetto di fatto preoccupante dell’immigrazione verso l’Unione Europea. Occuparsi della questione non è affatto semplice poiché mancano dati concreti ed affidabili; molti MSNA, infatti, all’atto dell’ingresso in territorio europeo non vengono rilevati né registrati.
A partire dal 2010 il numero di MSNA richiedenti asilo nell’Unione Europea ha conosciuto un incremento, sebbene tale tendenza non sia totalmente omogenea e dipenda dallo Stato che, nello specifico, si va a prendere in considerazione. Tra il 2013 e il 2014 il numero è raddoppiato, passando da 12.730 a 23.150 minori, e da gennaio a settembre 2015, secondo i dati dell’Eurostat, si è raggiunto un totale di 106.000 MSNA.
Il dato più recente si apprende dalla Comunicazione della Commissione (Europea, n.d.t.) al Consiglio e al Parlamento Europeo del 12 aprile 2017, intitolata “Protezione dei minori migranti”, nella quale si segnala che il 30% dei richiedenti asilo del periodo 2015-2016 era costituito da minori, e si puntualizza inoltre come negli ultimi 6 anni la cifra totale delle richieste di asilo relative a minori sia aumentata di sei volte.
Categorizzazione dei minori stranieri non accompagnati
I minori stranieri non accompagnati sono definiti dal Comitato ONU sui Diritti dell’Infanzia come “quei minori separati da entrambi i genitori e da altri parenti, sotto la tutela di nessun adulto al quale, per legge o consuetudine, spetta tale responsabilità”. Altre definizioni impiegate per fare riferimento ai MSNA sono: “richiedenti asilo minori non accompagnati” e “bambini rifugiati”.
Nel Diritto Comunitario, la Direttiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 definisce l’espressione nell’articolo 2, inciso l: “Il minore di 18 anni, non appartenente a una nazione dell’Unione Europea o apolide, che giunga nel territorio dello Stato membro senza essere accompagnato da un adulto che ne sia responsabile in base alla normativa o alla prassi dello Stato membro interessato, e fino a quando non sia effettivamente affidato a un tale adulto; il termine include il minore che venga abbandonato dopo essere entrato nel territorio degli Stati membri”.
In virtù di queste definizioni, i minori non accompagnati si caratterizzano per essere apolidi o cittadini di un altro paese, ovvero provenienti da Stati che non appartengono all’Unione Europea. Restano esclusi i minori comunitari, che non saranno colpiti dalla restrizione alla libertà di circolazione applicabile a quelli di Stati terzi.
Dunque, la protezione del minore poggia anzitutto sull’accertamento dell’età. Se il migrante è riconosciuto come minore, deve essere assistito da un tutore o rappresentante legale ad hoc e godere di determinate misure di sicurezza dinanzi alle autorità nazionali.
Le caratteristiche che definiscono la condizione del minore straniero non accompagnato sono tre: 1) la minore età; 2) l’assenza di un adulto responsabile; 3) la condizione di migrante. L’incrocio di queste circostanze definisce la singolarità giuridica del minore straniero non accompagnato, e gli Stati dovranno farsi carico di adottare le misure necessarie al fine di assicurare protezione al minore, conformemente all’interesse superiore dello stesso.
Quale che sia la ragione, la minore età o il fatto di non essere accompagnati dai propri genitori o tutori li converte in una categoria vulnerabile che deve beneficiare di attenzione e protezione da parte delle pubbliche autorità, una protezione che trova il suo specifico quadro di riferimento nella Convenzione ONU sui Diritti dell’Infanzia del 1989 , come pure, nell’ambito dei richiedenti asilo, nella Convenzione di Ginevra del 1951, nel Protocollo relativo allo Status di Rifugiato del 1966 e nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.
Ne consegue che proteggere i minori migranti è una priorità in tutte le fasi della migrazione, indipendentemente dal loro status.
I diritti dei minori stranieri non accompagnati nell’Unione Europea: aspettative e prassi
Nella Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento del 12 aprile 2017, “Protezione dei minori migranti”, sono stati resi noti alcuni dei progressi e degli impegni assunti e promossi dall’Unione Europea rispetto alla protezione dei MSNA. Alcune di queste misure sono strettamente legate alla lotta ai crimini transfrontalieri, in particolar modo, tra gli altri, alla violenza, al lavoro forzato e al traffico di minori.
Le attuali politiche comunitarie e la normativa vigente dell’Unione Europea forniscono “un quadro solido ed efficace per la tutela dei diritti dei minori migranti, il quale stabilisce le condizioni dell’accoglienza, i termini di esame delle domande e la questione dell’inclusione nella società”. Nell’ultimo anno, l’Unione Europea ha ampliato i propri sforzi per definire un quadro globale di politica estera e rafforzare la cooperazione con i paesi partner al fine di “integrare la protezione dei minori in tutte le politiche e le azioni a livello globale, regionale e bilaterale”. Inoltre, l’Unione Europea mantiene l’impegno dell’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile, programma d’azione nel quale si afferma che tutti i minori devono crescere senza essere sottoposti a violenza o sfruttamento, vedendo riconosciuta la tutela dei propri diritti e avendo accesso ad un’istruzione e a cure sanitarie di qualità.
Tra le azioni che l’Unione Europea realizza per far fronte alle cause che stanno all’origine del fenomeno e proteggere i minori lungo il percorso migratorio vi è un programma regionale di tutela e sviluppo, nell’ambito del quale si svolgono progetti in Etiopia, Kenya, Somalia e Uganda, avente l’obiettivo di proteggere i MSNA attraverso l’implementazione di soluzioni in materia di sviluppo. A livello regionale, nel Corno d’Africa il progetto di miglioramento della gestione delle migrazioni dispone di un budget di 46 milioni di euro e si propone di fornire una protezione speciale ai MSNA caduti nelle reti della tratta di esseri umani e/o del traffico illecito di migranti.
In Africa Occidentale viene fornito supporto ai paesi di origine e di transito dei migranti per rafforzare la cooperazione regionale in materia di tutela dei minori, sostenendo la Rete dell’Africa Occidentale per la protezione dei minori, promuovendo lo sviluppo di norme mirate alla tutela, nonché di meccanismi di ‘ritorno’ e reinserimento sostenibili. Inoltre, l’Unione Europea ha intensificato le campagne di sensibilizzazione sui rischi e i pericoli che i minori devono affrontare durante il loro percorso migratorio.
In risposta alla crisi siriana, la Commissione ha tentato di dare seguito a quanto sancito nella Conferenza di Londra (del 4 febbraio 2016, n.d.t.), che tra i suoi obiettivi fissava quello di fornire un’istruzione a tutti i minori rifugiati. L’Unione Europea ha erogato, in tale quadro, oltre 700 milioni di euro destinati all’educazione dei minori rifugiati – è il caso del ‘Fondo per i rifugiati in Turchia’, o del ‘Fondo Fiduciario dell’Unione Europea in risposta alla crisi siriana’. D’accordo con il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia (UNICEF) è stata definita una cooperazione regionale – che abbraccia Giordania, Libano e Turchia – in materia di istruzione allo scopo di implementare ulteriormente gli obiettivi della Conferenza di Londra e facilitare l’accesso ad un’istruzione superiore di qualità attraverso il conferimento di borse di studio a studenti siriani sfollati e/o rifugiati.
Inoltre, attraverso gli “Orientamenti dell’UE relativi alla promozione e alla protezione dei diritti del bambino” si è ribadito l’impegno a promuovere e proteggere l’indivisibilità dei diritti del minore; inoltre, il Consiglio (Europeo, n.d.t.) ha riaffermato la necessità di proteggere tutti i MSNA indipendentemente dal loro status migratorio, al fine di privilegiare l’interesse superiore del minore. Oltre a ciò, l’Unione Europea continuerà a partecipare all’elaborazione del Global Compact on Refugees e del Global Compact for Migration, derivanti dalla “Dichiarazione di New York su migranti e rifugiati” del 2016.
Ad ogni modo, nonostante gli impegni maturati a livello politico la condizione reale dei bambini che arrivano in Europa è tuttora molto distante dai piani e dai progetti implementati. La protezione del minore e una politica di accoglienza per i MSNA che sia inspirata ai valori e ai principi fondamentali dell’Unione Europea devono costituire l’imperativo morale – a fronte di circostanze strazianti come, nel 2015, la pubblicazione di foto e note di commento riguardanti il piccolo Aylan, le quali fecero il giro del mondo mostrando la cruda realtà della Siria.
La condizione che vivono i MSNA all’arrivo nell’Unione Europea è di totale incertezza, poiché l’esclusione e la marginalizzazione, nel paese di accoglienza, costituiscono dei rischi verosimili. Ad esempio l’educazione di base, che come diritto è affermata nelle normative UE relative alla migrazione, dipenderà dallo stato di avanzamento della procedura di asilo più che dal diritto all’istruzione in sé. Inoltre, la condizione vissuta da un minore richiedente asilo non sarà comparabile a quella di un minore privo di documenti: per quest’ultimo sarà molto peggiore.
Gli Stati membri dell’Unione riconoscono in modo differenziale il diritto dei bambini migranti all’istruzione. Su un versante si collocano quelli che riconoscono tale diritto pienamente, sull’altro coloro che lo escludono in maniera esplicita e coloro che lasciano la questione in uno stato di indeterminatezza. Lo stesso accade per i servizi sanitari, che nonostante siano servizi pubblici garantiti, finiscono per dipendere dallo stato legale di chi ne usufruisce. In 25 stati dell’Unione Europea si riconosce ai minori stranieri non accompagnati il diritto all’assistenza medica che, tuttavia, è circoscritta ad un livello di base, senza includere appositi programmi di sviluppo dell’infanzia. Solo 8 Stati membri riconoscono ai minori stranieri senza documenti lo stesso grado di assistenza medica riconosciuto ai minori cittadini dello Stato.
Per ovviare a problematiche come quelle appena menzionate, dall’inizio del 2017 la Commissione Europea, per mezzo della Comunicazione “Protezione dei minori migranti” esorta gli Stati membri ad adottare le misure-chiave in favore dei diritti dei minori fissate negli “Orientamenti dell’UE relativi alla promozione e alla protezione dei diritti del bambino”. Tali misure puntano a dare priorità ai sistemi di protezione dei minori lungo le rotte migratorie e a sostenere progetti destinati alla protezione dei minori non accompagnati nei paesi terzi, tutto al fine di prevenire la migrazione e la tratta dei minori e di seguire sulla strada della promozione e protezione dei loro diritti.
Per concludere, si può affermare che l’attuale crisi dei rifugiati e migranti costituisce una sfida eccezionale per le politiche migratorie dell’Unione Europea. La questione presenta vari profili e diversi orientamenti; ad ogni modo, un punto di convergenza potrebbe rintracciarsi nella omogeneizzazione dei criteri di accoglienza da parte degli Stati membri, così come nella standardizzazione dei servizi di supporto a garanzia dell’interesse superiore del minore. Esempi validi possono essere la nomina di un tutore e la garanzia di accesso all’istruzione, alla sanità, al supporto psicologico e ad altre misure di inclusione.
Malgrado la diffusa consapevolezza in materia di diritti umani e diritti dei minori, sussistono numerose barriere che finiscono per acuire la problematica dei flussi migratori, dalle barriere linguistiche alla questione dell’esistenza di personale scarsamente qualificato. È essenziale che tutti gli Stati membri disciplinino delle misure di sicurezza a beneficio dei migranti in transito nei porti, aeroporti e nelle frontiere non protette, creando in tal modo un sistema di raccolta dati che interessi tutti i migranti che entrano nell’Unione Europea in cerca di asilo, in particolar modo se minori.
Inoltre, la cooperazione e l’armonizzazione delle politiche sono questioni non più rinviabili per l’assistenza ai MSNA. Ad ogni modo, gli sforzi dell’Unione Europea sono aumentati, e sembra stiano imboccando una nuova strada per ciò che riguarda la legislazione in materia di asilo e migrazione, con un approccio più concreto e olistico per i diritti dei minori.
