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Qual è la realtà della protezione ai rifugiati in Messico? (Quarta parte)

Parte quarta - Meccanismi di ricorso e possibilità di integrazione sociale

Photo credit: unperiodico.unal.edu.co

Nell’ultima sezione della nostra breve presentazione del sistema vigente in Messico a favore di persone con necessità di protezione internazionale, ci soffermeremo sugli eventuali meccanismi di ricorso nel caso in cui la richiesta di asilo abbia un esito negativo e, rispettivamente, dei sistemi di integrazione sociale a livello locale e delle possibilità per le persone rifugiate di ricostruirsi una vita nel paese di arrivo.

In base all’art. 44 della Legge, all’art. 87 del Regolamento e all’art. 54 lettera I. della Ley de Migración, le persone a cui sia stata riconosciuta una forma di protezione internazionale (status di rifugiato e protezione sussidiaria), hanno diritto a ricevere un permesso di residenza permanente nel Paese, potendo godere dei più alti benefici garantiti dalla normativa, tra cui la riunificazione familiare in parità di condizioni ed il diritto ad esercitare una professione senza la necessità di richiedere alcun permesso particolare.

In generale, tra le questioni che maggiormente causano disagi nell’integrazione effettiva di beneficiari di protezione internazionale, riscontriamo l’esistenza di due procedimenti diversi e susseguenti: uno, di fronte l’autorità responsabile di riconoscere lo status di rifugiato (la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados, COMAR); l’altro, vis-à-vis l’autorità migratoria.

Nella migliore delle ipotesi un procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato dura 45 giorni (più un massimo di ulteriori 45 nel caso si presentino presupposti particolari – art. 24(2). A questo periodo di tempo, bisogna aggiungere che qualsiasi procedimento migratorio dura fino a 90 giorni naturali (Art. 17 Ley Federal de Procedimientos Administrativos), questione che rende il processo in generale estremamente lungo (nelle condizioni attuali, fino a due anni).1

Al termine del procedimento, la COMAR deve emettere un provvedimento scritto, fondato e motivato che riconosca lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria, oppure neghi una forma di protezione internazionale. La qualità dei provvedimenti è un argomento importante da trattare: tanto se consideriamo i responsi negativi, così come se consideriamo quelli positivi, spesso sono dichiarazioni sommarie senza alcuna connessione logica tra i paragrafi. Infatti, nella maggioranza dei casi si tratta di “copia e incolla” in cui solo le generalità sono cambiate.

Ciononostante, una tendenza recente rileva provvedimenti negativi che sono logici, ben argomentati e apparentemente giustificati, con una bibliografia ben strutturata, ma basati su interpretazioni sbagliate e non in linea agli standard internazionali; alcune di questi provvedimenti possono essere considerati assurdi.

In un caso trattato personalmente (che possiamo definire emblematico), nel contesto di una storia tragica, alla dichiarazione della persona richiedente che narrava la vicenda relativa al proprio linciaggio pubblico da parte dell’intero paesino di provenienza (letteralmente “con forconi e torce”) per aver mostrato apertamente la propria relazione omosessuale, l’ufficiale ritenne che non ci fossero rischi reali contro la vita o l’integrità della persona per ragioni di genere, per il fatto che in fondo era riuscita a scappare senza che le arrecassero danno, e che quindi le intenzioni della folla solo erano dirette a procurarle spavento.

Nel caso in cui la risoluzione risulti negativa, il richiedente ha diritto a interporre un ricorso amministrativo, chiamato recurso de revisión. Come previsto dagli artt. 25 e 39 della Legge e all’art. 59 del Regolamento, il richiedente ha a disposizione 15 giorni lavorativi a partire dalla notifica del provvedimento negativo per presentare il proprio ricorso. Il ricorso è analizzato dalla stessa COMAR, può portare alla ripetizione del procedimento o alla riconferma del provvedimento avverso.

Diverse organizzazioni che lavorano in difesa dei diritti di persone rifugiate hanno commentato che nella maggior parte dei casi viene riconfermata la risoluzione negativa. Sebbene non possa essere considerato un dato empirico riguardo l’ineffettività della tutela dei diritti, quello che dovrebbe far sorgere domande e dubbi riguarda il fatto che non è appropriato che un’istanza di ricorso sia valutata dallo stesso organismo che ha emesso il primo provvedimento negativo.

Allo stesso modo, né nella Legge né nel Regolamento esistono meccanismi che garantiscano la sospensione dell’esecuzione dell’ordine di abbandono del Paese susseguente all’esito negativo di riconoscimento di protezione internazionale, nel caso in cui si ricorra in via amministrativa o giudiziale. Ovviamente, l’assenza di una sospensiva rappresenta una contraddizione in termini, e pone il richiedente a rischio di essere vittima di danni irreparabili nel proprio paese d’origine, inoltre viola il diritto al giusto processo amministrativo2 e potenzialmente il principio di non refoulement.

Nell’eventualità in cui si verifichi un esito negativo anche nel recurso de revisión, il richiedente può accedere alle diverse modalità di ricorso giudiziale, fino al juicio de amparo (un procedimento simile all’habeas corpus). È importante ricordare che la riforma costituzionale del 2011 ha ampliato il margine di applicazione dei diritti considerabili in un juicio de amparo (nuovo comma 1°, art. 103 della Costituzione Federale), integrando quanto previsto dalle disposizioni in materia di diritti umani presenti nei trattati internazionali ratificati dallo Stato messicano.

Sulla carta la tutela in materia di diritti umani è stata ampliata, nella realtà mostra forti deficienze applicative nel rapporto con le autorità. Soprattutto negli agenti dell’Instituto Nacional de Migración, è riscontrabile una insufficienza di conoscenze che non permette di offrire una assistenza adeguata alle persone interessate.

In generale, le autorità non sono in grado di garantire l’accesso ai diritti annessi al riconoscimento dello status, come l’accesso all’educazione, alla salute e al lavoro. Le numerose incongruenze tra prassi e quadro normativo non garantiscono né uniformità di trattamento né di accesso a diritti che dovrebbero essere garantiti.

Un esempio paradigmatico fa riferimento alle disposizioni riguardanti il ricongiungimento familiare. La Legge (art. 44, comma 6°, e art. 58) e il Regolamento (artt. 80 e ss.) offrono la possibilità alle persone a cui sia già stato riconosciuto lo status di rifugiato di richiedere l’ingresso in Messico di familiari consanguinei del richiedente fino al quarto grado di parentela, e consanguinei diretti di un eventuale coniuge fino al secondo grado di parentela.

Un’altra questione degna di nota è relativa al fatto che solo le persone riconosciute con lo status di rifugiato possono richiedere ricongiungimento familiare, escludendo in questo modo le persone a cui è stata garantita la protezione sussidiaria; questa discriminazione risulta inconsistente con la logica delle disposizioni generali, che prevedono il riconoscimento dello stesso permesso di soggiorno (residenza permanente) alle due forme di protezione.
È per questo che le due disposizioni vanno lette alla luce della Ley de Migración e del relativo Regolamento, che permettono l’accesso al diritto alla ricongiungimento familiare in due forme differenti: ex. artt. 111 e ss. del Regolamento (ricongiungimento familiare attraverso rappresentazione consolare), e artt. 55 della Legge e 114 del Regolamento (ricongiungimento familiare quando già nel territorio nazionale).

Le disposizioni menzionate permettono a qualsiasi persona che possegga una residenza temporanea o permanente di preservare l’unità familiare come previsto ai commi dal II° al IV° dell’art. 111 del Regolamento. Nel caso specifico, le persone con residenza permanente possono ottenere l’ingresso dei propri genitori, coniugi, figli minori o con disabilità, o fratelli nella stessa condizione.
Sebbene, apparentemente, ricorrendo a la Ley de Migración e al relativo Regolamento si potrebbe aggirare la limitazione derivata dalla differenziazione giustificata dalla Ley sobre Refugiados, è importante far notare che:
1) la riunificazione ex comma secondo dell’art. 111 del Regolamento della Ley de Migración ha maggiori limitazioni in comparazione con la riunificazione ex comma terzo dello stesso articolo;
2) entrambi i procedimenti (rispettivamente, ingresso e regolarizzazione) sono estremamente costosi, lenti e generalmente rispondenti a principi di diritto migratorio, che non necessariamente rispettano gli standard e i principi propri del diritto dei rifugiati.

Nello specifico, l’Instituto Nacional de Migración basa il proprio procedimento su un documento pubblicato nel Diario Oficial de la Federación (la Gazzetta Ufficiale Messicana) l’8 novembre 2012, che stabilisce i requisiti concreti per l’ottenimento di un permesso di soggiorno.
L’art. 51 del documento tratta delle modalità per la regolarizzazione della situazione migratoria per coesione familiare: tra i requisiti espressi, troviamo tra gli altri:
1) originale e copia di un documento d’identità rilasciato dal Paese di origine;
2) in caso di figlio della persona residente, certificato di nascita (apostillato e, se necessario, con traduzione certificata).

In concreto, è possibile immaginare la difficoltà per un padre o una madre riconosciuta come rifugiata o con protezione sussidiaria nel caso in cui desideri regolarizzare la situazione migratoria di un familiare – in special modo di un figlio – che è entrato nel Paese dopo la sua richiesta di asilo.

In teoria, il terzo comma dell’art. 111 del Regolamento della Ley de Migración aprirebbe la possibilità per persone rifugiate di richiedere un permesso di soggiorno a favore delle persone riconosciute con status derivato, come disposto dalla normativa in materia.
Il testo di quest’articolo è assolutamente oscuro: utilizzando il termine “visa” in comparazione con il termine “estatudo derivado” si rende quest’articolo virtualmente inapplicabile, considerando che ai sensi della legge, una visa è concessa in materia di ingresso al Paese (ex art. 3, comma XXXI Ley de Migración)3, mentre lo estatudo derivado si concede solo ai familiari del richiedente già presenti nel Paese (ex art. 12, secondo comma Ley sobre Refugiados [[Artículo 12: […] Al cónyuge, concubinario, concubina, hijos, parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, parientes consanguíneos del cónyuge, concubinario, concubina, hasta el segundo grado que dependan económicamente del solicitante principal, que de igual forma se encuentren en territorio nacional con el solicitante, se les reconocerá por derivación la condición de refugiado. En los casos en los cuales no exista prueba documental de una relación de filiación y dependencia se analizarán otras fuentes de evidencia, incluyendo la declaración del solicitante (ndr. grassetto aggiunto).]], e art. 2, sesto comma, del Regolamento4). Sebbene risulti evidente l’oggetto della disposizione, tecnicamente non può ricevere applicazione alcuna, considerando il fatto che i termini sopra citati non possono aver riferimento applicativo diretto tra di loro.
In pratica, nel caso applicativo specifico, la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados emette una “lettera di raccomandazione” che favorisca ingresso al Paese di persone che ricadono nei termini del secondo comma dell’art. 111, senza nessun procedimento specifico presente nella Ley sobre Refugiados e nel relativo Regolamento.

In generale, i due dispositivi normativi vigenti (da leggere come sempre con i rispettivi Regolamenti) non offrono, in differenti punti, la possibilità in concreto di godere in maniera effettiva delle forme di ricongiungimento familiare previste dalla legge.

Concludendo, lo Stato messicano ha obblighi chiari nei confronti della comunità internazionale e delle persone all’interno della propria giurisdizione, ovvero nell’identificare e proteggere persone con necessità di protezione internazionale.
Tuttavia, questi quattro articoli hanno individuato brevemente i punti maggiormente critici che impediscono di identificare realmente il Messico come un Paese che offre una protezione complessiva alle persone rifugiate che ospita. C’è, infatti, un bisogno urgente di intervenire nell’uniformare il sistema di protezione a persone vulnerabili in Messico.

Il quadro normativo, amplissimo, deve essere omologato e garantire l’accesso in eguaglianza ai diritti riconosciuti a favore di persone con necessità particolari di protezione, a partire dai rifugiati.
Quello che speriamo, noi che lavoriamo sul campo e direttamente a contatto con la gente, è che il nuovo governo di Andrés Manuel Lopez Obrador sia in grado di attuare il cambio promesso, e finalmente di garantire la protezione di coloro che non migrano per gusto (ne partono “in crociera”, un’espressione cara alla realtà italiana), ma che fuggono, lasciandosi alle spalle una vita, sperando di trovarne una migliore.

  1. Si veda la seconda parte di questo approfondimento: “L’applicazione della definizione di “paese terzo sicuro” nel contesto messicano”: http://www.meltingpot.org/L-applicazione-della-definizione-di-paese-terzo-sicuro-nel.html
  2. La Corte Interamericana dei diritti Umani, nei casi Baena-Ricardo y otros v. Panamá (2001) e Tribunal Constitucional v. Perú (2001), sentenziò che ogni pratica (od omissione nell’agire) di un organismo statale in qualsiasi tipo di procedimento (tanto amministrativo quanto giudiziale) deve rispettare il principio del giusto processo. Questo standard, in materia di determinazione dello status di rifugiato, è stato confermato nella sentenza Pacheco Tineo v. Bolivia (2012).
  3. Visa: a la autorización que se otorga en una oficina consular que evidencia la acreditación de los requisitos para obtener una condición de estancia en el país y que se expresa mediante un documento que se imprime, adhiere o adjunta a un pasaporte u otro documento. La visa también se puede otorgar a través de medios y registros electrónicos pudiéndose denominar visa electrónica o virtual. La visa autoriza al extranjero para presentarse a un lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar, según el tipo de visado su estancia, siempre que se reúnan los demás requisitos para el ingreso (ndr. grassetto aggiunto).
  4. Estatuto derivado: Mecanismo mediante el cual los extranjeros a que se refiere el segundo párrafo del artículo 12 de la Ley, son reconocidos como refugiados en virtud del parentesco o el grado de dependencia.