Introduzione
di Gennaro Santoro
Il decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con modificazioni in legge 1° dicembre 2018, n.132 (c.d. decreto sicurezza e immigrazione) interviene su materie non omogenee: sicurezza urbana, diritti fondamentali dello straniero, disciplina dei subappalti, vendita dei beni confiscati, introduzione di una nuova forma di reato per chi protesta in strada sono solo alcuni dei temi disparati oggetto dei 73 articoli di cui si compone la nuova legge. Il presente volume intende fornire uno strumento di lavoro per gli operatori di diritto su alcuni profili di possibile illegittimità costituzionale della legge.
La prima parte è dedicata ai potenziali vizi formali del decreto e del procedimento di conversione in legge dello stesso; i successivi tre capitoli ai vizi di merito relativi alle disposizioni di cui ai primi 13 articoli del titolo I della legge in commento (rubricato: “Disposizioni in materia di permesso di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario nonché in materia di protezione internazionale e di immigrazione” 1). Viene utilizzato uno strumento d’eccezione, qual è il decreto legge, nonostante difettino i presupposti, stante la comprovata diminuzione del numero di arrivo degli stranieri e la diminuzione dei reati.
Il particolare modus operandi seguito in sede di conversione, con la presentazione di un maxi-emendamento innovativo sul quale è stata posta la questione di fiducia, ha caricato l’atto governativo di ulteriori vizi di legittimità formale, i quali si sono aggiunti a quelli concernenti l’originaria disomogeneità del decreto-legge e l’assenza di motivi d’urgenza sottesi alla decretazione d’urgenza. (Pace)I vizi formali del decreto e relativi al procedimento di conversione in legge dello stesso potrebbero dunque costituire il fondamento di una dichiarazione di incostituzionalità delle singole disposizioni.
Non sarebbe una novità giungere a un esito che garantisca la tutela dei diritti fondamentali attraverso la rilevazione di un vizio formale dell’atto riferito a specifiche disposizioni anche “materialmente” incostituzionali. D’altra parte proprio la Corte costituzionale ci ha insegnato che la “disciplina costituzionale che regola l’emanazione di norme primarie” (e il relativo rispetto) è “anche funzionale alla tutela dei diritti” (sent. n. 171 del 2007).
Nel caso di specie, si potrebbe persino arrivare a una soluzione radicale sinora non praticata dalla Corte costituzionale: ritenere il decreto-legge e la relativa legge di conversione incostituzionali en bloc, in quanto il “vizio formale” interessa l’atto in sé considerato, attesa la palese eterogeneità dei contenuti, e non solo le sue singole disposizioni. (Ruotolo)
La seconda parte del volume approfondisce l’abrogazione della protezione umanitaria, in precedenza prevista dall’art. 5 comma 6 del d.lvo n. 286/98 (Testo unico Immigrazione), che prevedeva il rilascio di un permesso di soggiorno per seri motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali ed internazionali dello Stato italiano. Una clausola aperta che secondo la giurisprudenza ormai consolidata permetteva la piena attuazione del diritto di asilo costituzionale previsto dall’art. 10 comma 3 della Costituzione.
Gli obblighi costituzionali ed internazionali dell’Italia hanno però valore di fonte sovraordinata e non possono essere cancellati da una legge ordinaria: dovrà, quindi, essere comunque data loro concreta attuazione. (Albano)
Altra importante modifica introdotta dalla legge in esame riguarda la reiterazione della domanda di protezione internazionale, con l’introduzione di condizioni più sfavorevoli per il richiedente asilo che reitera la propria domanda, in alcuni casi in evidente contrasto con le disposizioni contenute nella direttiva procedure. (Santangelo)
La terza parte approfondisce il tema dell’habeas corpus, con un’attenta analisi sulle modifiche relative alla detenzione, ai soli fini identificativi, dei richiedenti asilo negli hotspot. (Ciervo)
Si introduce la possibilità di detenere per 30 giorni i richiedenti asilo negli hotspot, luoghi che dovrebbero servire solo ad un rapidissimo accertamento dell’identità del richiedente asilo. Dopo i 30 giorni è possibile trasferirli nei Cpr per un periodo massimo di 180 giorni: si possono dunque detenere per ben sette mesi persone che richiedono una protezione riconosciuta come diritto di rango costituzionale ed in violazione di norme europee e sovranazionali.
Il decreto sicurezza e immigrazione introduce un procedimento giurisdizionale per il trattenimento negli hotspot dei richiedenti asilo, dando attuazione, solo parziale, alla sentenza Khlaifia c. Italia.
Con tale decisione la Corte Edu, nel 2016, ha sancito l’arbitrarietà del trattenimento dei cittadini stranieri nei centri di primo soccorso e accoglienza in assenza di una base legale. L’intervento normativo, lungi dall’aver risolto il tema dell’arbitraria detenzione, così come delineato dalla Corte Edu nella sentenza Khlaifia, ha sollevato numerose criticità in merito alla costituzionalità e alla compatibilità delle nuove disposizioni con la normativa europea. Alla luce delle novità introdotte, abbiamo ritenuto utile fornire una panoramica sulle pratiche detentive osservate dagli operatori del progetto In Limine all’interno dei centri di primo soccorso prima e dopo la pubblicazione del decreto (Massimi e Ferri).
Ulteriori profili di possibile illegittimità costituzionale e violazione dell’art. 5 della Cedu si ravvisano nella nuova previsione che consente di trattenere i cittadini stranieri in attesa della convalida dell’accompagnamento immediato alla frontiera presso strutture (“locale idoneo” e “struttura idonea”) nella disponibilità delle autorità di pubblica sicurezza diverse dai Cpr. Come evidenziato dal Garante nazionale per le persone detenute o private della libertà personale l’indeterminatezza nel lessico della norma può generare arbitri e incertezze sull’autorità e le modalità per stabilire l’idoneità di un locale ai fini del trattenimento. (Delle Cese)
La quarta parte del lavoro è dedicata alle modifiche apportate in materia di iscrizione anagrafica del titolare di permesso di soggiorno per la richiesta di protezione internazionale. Le interpretazioni dottrinali e giurisprudenziali della norma permettono di superare i limiti che la legge vorrebbe imporre all’accesso dei richiedenti asilo all’iscrizione alle anagrafi comunali e ai servizi erogati da enti pubblici e privati (Surace).
Dalla lettura complessiva del presente volume emerge chiaramente che la legge in commento contiene numerosi vizi di legittimità formali e sostanziali.
La conclusione unanime degli autori è che questa legge produrrà nuovi irregolari, destinerà alla clandestinità decine di migliaia di persone che oggi lavorano e pagano le tasse in Italia da anni, che fuggono da paesi in subbuglio, e i cui figli frequentano le nostre piazze, le nostre scuole.
Links utili:
Cild (Coalizione Italiana Libertà e Diritti Civili)
