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Tutto tranne l’ultima spiaggia: in Grecia l’ultima riforma sul trattenimento di richiedenti asilo

Minos Mouzourakis, ECRE e Refugee Support Aegean (RSA), Odysseus Blog - novembre 2019

Photo credit: Massimo Sormonta, progetto SenzaConfini (Campo di Moria, Lesvos - dicembre 2019)

L’illecita privazione della libertà personale è un problema del sistema d’asilo in Grecia di cui si parla da anni e che è stato ampiamente sottolineato. La Grecia ha fatto ricorso in maniera consistente alla detenzione sistematica dei richiedenti protezione internazionale ai suoi confini e sul suo territorio.

Nel 2018, anno in cui 66.969 richiedenti hanno presentato domande di asilo presso l’EASO, l’ufficio di sostegno per l’asilo, la polizia greca ha trattenuto soltanto 18.204 richiedenti nei centri di pre-espulsione, mentre molti altri sono stati tenuti presso caserme di polizia inadeguate. Questo è quasi il doppio rispetto al numero di richiedenti asilo trattenuti in centri di permanenza temporanea nel 2017 (9.534).

Nonostante riflettano solo in parte lo scenario riguardante le misure di trattenimento del paese, queste cifre rivelano il perdurare di una politica di gestione delle migrazioni prevalentemente basata sulla coercizione.

Sullo sfondo, dovrebbe far riflettere la recente reiterazione della riforma sbrigativa della legislazione in materia di asilo, introdotta dal governo ellenico al fine di “modificare il regime di detenzione con l’obiettivo di impedire a migliaia di stranieri di eludere il controllo da parte delle autorità”.

La Legge sulla protezione internazionale (Greek IPA), approvata dal Parlamento il 31 ottobre 2019 dopo due settimane dalla presentazione della proposta di legge in sede di una consultazione pubblica abbreviata, ha suscitato profonda preoccupazione da parte dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) e di organizzazioni della società civile (e.g. Refugee Support Aegean, Greek Council for Refugees, Médecins Sans Frontières, Amnesty International, Human Rights Watch).

Le critiche fanno riferimento all’intensificazione delle misure coercitive da parte del governo e all’indebolimento delle garanzie procedurali nell’ambito dell’’accoglienza e delle procedure d’asilo. Esse inoltre contrassegnano la mancanza di una valutazione preliminare delle riforme del sistema di asilo compiute negli anni recenti e di una giustificazione per la nuova legislazione.

Varie disposizioni della Legge greca sulla protezione internazionale minano, inoltre, il diritto alla libertà in Grecia, insistendo sui limiti legali della detenzione dei richiedenti asilo, consolidando confini in precedenza labili e, a quanto pare, introducendo nuovi luoghi di detenzione. Mentre le effettive conseguenze della riforma devono ancora essere viste, i cambiamenti apportati al quadro normativo tendono ad esporre sempre più richiedenti asilo agli effetti dannosi della detenzione.

Il rafforzamento dei limiti legali: il trattenimento in base alla Legge sulla protezione internazionale

Attraverso vari emendamenti alla norma precedente (Art. 46, Legge 4375/2016), la legge greca sulla protezione internazionale estende, sotto diversi aspetti, l’applicabilità della privazione della libertà per gli scopi della procedura d’asilo, inadempiendo il dovere del Paese di ricorrere alla detenzione solo come misura estrema. In sostanza, la legge espone una maggiore quantità di richiedenti asilo al rischio di essere trattenuti, per periodi più lunghi e con minori garanzie procedurali.

Innanzitutto, mentre in precedenza il trattenimento di richiedenti asilo era permesso solo nella fattispecie in cui le persone presentassero la richiesta durante il fermo, l’art. 46(2) della Legge sulla protezione internazionale permette il trattenimento anche di coloro che hanno fatto richiesta d’asilo in libertà. La legge ha inserito ulteriori motivazioni per la detenzione, trasponendo l’art. 8(3)(c) della rielaborata Direttiva sulle condizioni di accoglienza e permettendo così alle autorità greche di trattenere richiedenti asilo al fine di decidere, mediante una procedura di frontiera, in merito al loro diritto di entrare nel territorio. La riforma ha pertanto eliminato i provvedimenti della legge 4375/2016 più favorevoli rispetto alla legislazione dell’Unione Europea e ridotto le garanzie previste dalla legge interna sul diritto di libertà allineandole agli standard minimi previsti dalla Direttiva.

In secondo luogo, la legge prolunga la durata generale delle ordinanze di trattenimento del richiedente asilo da 45 a 50 giorni, che possono essere soggette ad un’ulteriore proroga di 50 giorni. È ancora più preoccupante il fatto che il periodo massimo di detenzione del richiedente sia stato prolungato da 3 a 18 mesi. Precedenti periodi di tempo trascorsi in centri di detenzione temporanea non sono considerati nel calcolo di detto limite di tempo. Come hanno fatto notare le organizzazioni della società civile, quanto è previsto dalla legge potrebbe condurre a circostanze in cui l’effetto combinato delle procedure d’asilo e di espulsione esporrebbe gli individui alla privazione della libertà personale fino a tre anni.

In terzo luogo, gli ordini di trattenimento dei richiedenti asilo non sono più preceduti da una raccomandazione vincolante (εισήγηση) da parte del servizio d’asilo alle autorità di polizia competenti. In base all’art.46(4) della Legge sulla protezione internazionale, invece, la polizia dovrebbe aver ricevuto informazioni in precedenza (προηγούμενη ενημέρωση) dal servizio d’asilo quando emette un ordine di trattenimento, che non è vincolante. L’abrogazione del requisito della raccomandazione aumenta i rischi di arbitrarietà, dal momento che spoglia l’ufficio del servizio all’asilo di un ruolo cruciale nel determinare se la detenzione sia necessaria per portare avanti efficacemente la procedura di asilo. Infatti, il Servizio d’asilo si è spesso pronunciato contro l’applicazione della detenzione, con 13,587 su 21,492 raccomandazioni emesse nel 2018 (63%) per richiedere il rilascio dei richiedenti interessati.

In quarto luogo, la procedura ex officio di ricorso giurisdizionale dell’ordinanza di trattenimento svolta dal presidente della corte amministrativa è prevista solo in caso di prolungamento. In precedenza il ricorso era possibile sia in merito all’emissione di ordini di trattenimento sia rispetto alla proroga ai sensi della Legge 4375/2016. Nella pratica, questo è risultato essere inefficace, poiché la grande maggioranza delle ordinanze di trattenimento sono state convalidate dalle corti; solo lo 0,3% delle 1.192 ordinanze di trattenimento esaminate dalla Corte suprema amministrativa di Atene nel 2018 sono state annullate, stando alle statistiche dell’AIDA (Asylum Information Database). Esclusa l’opzione del ricorso ex officio avverso le ordinanze di detenzione, l’unica possibilità dei richiedenti asilo di fare ricorso per ottenere l’annullamento dell’ordinanza ditrattenimento preliminare risiede in una procedura di obiezione (αντιρρήσεις), davanti al presidente della corte amministrativa che è tuttavia ampiamente disfunzionale. La Corte Europea dei Diritti umani ha più volte constatato come l’effettiva accessibilità della procedura di obiezione risulti incompatibile con l’art.5 della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo (CEDU), compreso nelle sue sentenze per i casi O.S.A. e Kaak.

Photo credit: Massimo Sormonta, progetto SenzaConfini (Campo di Moria, Lesvos - dicembre 2019)
Photo credit: Massimo Sormonta, progetto SenzaConfini (Campo di Moria, Lesvos – dicembre 2019)

Consolidamento di labili confini: trattenimento di fatto all’arrivo

Nonostante il suo obbiettivo esplicito sia quello di consolidare in un unico strumento la legislazione in materia d’asilo, al fine di eliminare le incongruenze tra diversi quadri normativi, la Legge sulla protezione internazionale ha fatto ben poco per far fronte all’ambiguità che circonda le misure restrittive della libertà personale applicate ai richiedenti asilo arrivati di recente, i quali sono soggetti alle procedure di accoglienza e identificazione (διαδικασίες υποδοχής και ταυτοποίησης) alla frontiera. La disposizione riguardante l’accoglienza e l’identificazione (art. 39) è stata inserita nella sezione Accoglienza della Legge. Ciò che rimane intatto, tuttavia, è la difficile distinzione tra trattenimento dei richiedenti asilo e la “restrizione della libertà personale” all’interno dei centri di accoglienza e identificazione dove queste prime procedure d’arrivo vengono effettuate.

Analogamente alla norma precedente (Art.14(2)-(3) Legge 4375/2016), l’art. 39(4) della Legge sulla protezione internazionale si riferisce ad un regime di “restrizione della libertà personale all’interno della struttura” (περιορισμός της ελευθερίας εντός του κέντρου), distinto apparentemente dalla detenzione. Eppure, è chiaramente sancito nelle norme sui diritti dell’uomo che la designazione ufficiale di una misura che interferisce nel diritto alla libertà personale è irrilevante per la valutazione della privazione della libertà.

Nella misura in cui questa giunge a proibire l’uscita da una struttura di accoglienza situata alla frontiera o su di un’isola, la “restrizione della libertà personale” ai sensi dell’art.39 della Legge sulla protezione internazionale dovrebbe essere considerata de facto come una misura detentiva prevista dalla legislazione greca. L’esistenza di tale legge per se è in netto contrasto con il diritto alla libertà personale, a prescindere dal fatto che sia o meno effettivamente messa in pratica (è attualmente applicata nel centro di identificazione di Evros, ma non in quelli di Lesvos, Chios, Samos e Kos).

Alla luce di quanto è stato detto finora, la riforma ha aumentato il rischio di privazione arbitraria della libertà personale nei confronti dei richiedenti asilo al momento del loro arrivo. Mentre la norma antecedente stabiliva un periodo iniziale di “restrizione della libertà personale” di tre giorni, prorogabile per ulteriori 25 giorni, l’art.34(4)(a) prevede un periodo iniziale di 5 giorni, soggetto ad un prolungamento di 25 giorni. Fondamentalmente, la decisione iniziale di trattenere il richiedente asilo all’interno della struttura del centro non si basa né su una valutazione delle motivazioni della detenzione, né sui principi di necessità e proporzionalità, né tanto meno è suscettibile di ricorso giurisdizionale.

Photo credit: Massimo Sormonta, progetto SenzaConfini (Campo di Moria, Lesvos - dicembre 2019)
Photo credit: Massimo Sormonta, progetto SenzaConfini (Campo di Moria, Lesvos – dicembre 2019)

Le strutture di trattenimento: cambia la forma ma non la sostanza

La Legge greca sulla protezione internazionale ha introdotto una nuova categoria di strutture di detenzione dove i richiedenti asilo posso essere trattenuti. Ad essi ci si riferisce come “strutture chiuse di accoglienza temporanea” (Κλειστές Δομές Προσωρινής Υποδοχής) nell’art.116(5) o “centri di accoglienza chiusi” (Κλειστά Κέντρα Υποδοχής) nell’art. 39(7)(c). Questa manovra sembra riprendere l’impegno del programma elettorale del luglio 2019 del governo, che prevedeva di introdurre “centri chiusi di prima accoglienza temporanea” (κλειστά κέντρα προσωρινής πρώτης υποδοχής). Il programma inoltre menzionava procedure d’asilo svolte nell’arco di 6 settimane all’interno di questi centri.

Il concetto di “accoglienza chiusa” sembra riprendere la terminologia usata da Paesi come la Bulgaria per definire il trattenimento dei richiedenti asilo.
Pertanto, dovrebbe essere considerata come detenzione in strictu sensu sulla base delle circostanze stabilite dall’art. 46 della Legge sulla protezione internazionale. La terminologia, tuttavia, contribuisce ad alimentare la confusione in merito al regime e al grado di interferenza nella libertà personale di quanti richiedono protezione in Grecia. Come si è evidenziato precedentemente, la designazione ufficiale non ha alcun rilievo sulla valutazione della privazione della libertà personale dal punto di vista della CEDU e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Un’ulteriore ambiguità deriva dalle disposizioni sulla gestione e la strutturazione di questi centri.
Da un lato, l’art. 116(5) della Legge sulla protezione internazionale prevede che tali strutture siano gestite dal servizio di accoglienza e identificazione, l’autorità responsabile dei centri preposti a tale funzione e di altre strutture. Dall’altro lato, l’art.116(9) specifica che le strutture di accoglienza temporanea chiusa devono basarsi sul modello dei centri di pre-allontanamento, gestiti dalla Polizia. Il rischio di confusione è quanto più evidente leggendo l’art. 47 della Legge riguardante le condizioni di detenzione. L’art. 47(1) afferma che i richiedenti asilo debbano essere trattenuti in centri di pre-allontanamento, senza far alcuna menzione delle strutture chiuse per l’accoglienza temporanea. Rimane quindi poco chiaro se la legge comporti la creazione di nuove strutture oppure il “rebranding” dei centri di trattenimento già esistenti. Ma ancora più importante rimane poco chiaro se, di norma, le persone soggette al trattenimento per asilo ricadano sotto la responsabilità del servizio di accoglienza e identificazione o della polizia, oppure di entrambi.

Contemporaneamente, nonostante l’apparente creazione di strutture apposite per il trattenimento, la Legge sulla protezione internazionale ha mantenuto intatte le disposizioni che consentono la detenzione dei richiedenti asilo presso le caserme di polizia. In Grecia, le condizioni di trattenimento nelle caserme equivalgono ad un trattamento disumano e degradante, contrario agli standard stabiliti dall’art.3 CEDU, come espresso da una recente serie di condanne da Strasburgo nei casi di S.Z.H.A. e Sh.D. Il trattenimento arbitrario, anche di minori non accompagnati, in caserme di polizia senza poter accedere a spazi esterni rimane, tuttavia, una pratica comune, nonostante le recenti misure ad interim imposte dalla Corte di Strasburgo in diversi casi.

Photo credit: Massimo Sormonta, progetto SenzaConfini (Campo di Moria, Lesvos - dicembre 2019)
Photo credit: Massimo Sormonta, progetto SenzaConfini (Campo di Moria, Lesvos – dicembre 2019)

Osservazioni conclusive

L’espansione del trattenimento su diversi livelli introdotta dalla Legge greca sulla protezione internazionale potrebbe comportare un grande costo umano per quanti richiedono asilo nel Paese, oltre a ingenti costi amministrativi e finanziari di dubbio beneficio per la autorità responsabili dell’immigrazione.

Le contestazioni nei confronti di questi misure dovrebbero andare ben oltre i ricorsi giudiziari in casi individuali. La vie processuali, nazionali e internazionali, sono percorribili da ciascun individuo, ma hanno accessibilità ed efficacia mutevoli.
Le corti possono impugnare le restrizioni ai diritti dei singoli individui, ma non possono sostituire il legislatore. Queste non hanno i mezzi per definire le linee guida della politica nazionale, eppure vengono sempre prontamente criticate o avvertite di non farlo. Anche nel caso in cui la controversia abbia successo, questa non è un rimedio efficace se lo Stato non prende le misure per ottemperare alla sentenza. Numerose sentenze emesse da Strasburgo in cui si ordina alla Grecia di adattare le condizioni detentive agli standard stabiliti dall’articolo 3 CEDU devono ancora essere adeguatamente applicate.

Le istituzione dell’UE hanno la responsabilità di monitorare ed agire in base gli interessi del sistema. Come ogni altro parte della legislazione interna, la Legge sulla protezione internazionale dovrebbe essere rivista dalla Direzione generale per la Migrazione e gli affari interni (DG HOME) affinché la Commissione Europea sia soddisfatta della sua compatibilità con la legislazione dell’Unione. Tuttavia la Commissione, nello svolgere il suo compito di monitorare e valutare, ha adottato misure limitate nell’ambito dell’acquis in materia di asilo, tenendosi lontana dall’intraprendere concrete azioni contro gli Stati membri che negli anni recenti hanno violato gli standard di legge del Sistema europeo comune di Asilo (SECA). Il motivo della sua azione limitata non è solo la condiscendenza.

La Commissione ha direttamente incoraggiato gli Stati membri a ricorrere ampiamente alla detenzione per effettuare i rimpatri, stabilendo nella legge interna lunghi periodi di detenzione e adeguando “la capacità di detenzione alle reali necessità”. Ci sono poche ragioni per credere che gli sforzi (continui) della Grecia per aumentare i rimpatri con una maggiore coercizione andranno incontro ad un controllo dettagliato, perlomeno non senza una sufficiente pressione sulla Commissione da parte di meccanismi di responsabilità in Grecia e altrove.

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Dopo il viaggio conoscitivo a ottobre 2019 a Lesvos e sulla Balkan route, per documentare e raccontare la drammatica situazione sull'isola hotspot greca e conoscere attivisti/e e volontari/e che si adoperano a sostegno delle persone migranti, è iniziata una campagna solidale lungo la rotta balcanica e le "isole confino" del mar Egeo.
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