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Dal Comitato per i Diritti Umani delle Nazioni Unite alle Corti europee: che tipo di protezione è prevista dal diritto europeo per gli sfollati a causa dei cambiamenti climatici?

Eugénie Delval, candidato al dottorato di ricerca all’Université libre di Bruxelles

Photo credit: Gabriel Tizon

Con una recente sentenza storica, il Comitato per i Diritti Umani delle Nazioni Unite ha dichiarato che gli sfollati a seguito di emergenze climatiche non possono essere rimandati nei loro paesi di origine, dove il diritto alla vita è minacciato dagli effetti dei cambiamenti del clima. Le condizioni naturali possono quindi far scattare l’obbligo di non-refoulement.
La decisione è stata accolta come rivoluzionaria dai sostenitori dei diritti umani e dei rifugiati; una sentenza che apre le porte a future richieste di protezione per coloro la cui vita è minacciata dal cambiamento climatico.

Il richiedente, Ioane Teitiota, è un cittadino della Repubblica di Kiribati, situata nell’Oceano Pacifico centrale e uno dei paesi maggiormente minacciati dall’innalzamento del livello del mare.
Nel 2012 ha chiesto protezione in Nuova Zelanda come rifugiato e/o persona protetta, sostenendo che l’innalzamento del livello del mare ed altri effetti dovuti al cambiamento climatico avevano reso la vita a Kiribati instabile e precaria. Vivere a Kiribati era diventato talmente insostenibile, che il solo atto di ricondurlo indietro avrebbe violato il suo diritto alla vita ai sensi delle leggi sull’immigrazione della Nuova Zelanda.
La richiesta di asilo di Teitiota è stata successivamente negata dal Tribunale di Immigrazione e Protezione della Nuova Zelanda, dall’Alta Corte, dalla Corte di Appello e dalla Corte Suprema, e nel 2015 Teitiota è stato ricondotto a Kiribati con la sua famiglia. Alla fine ha presentato ricorso individuale al Comitato per i Diritti Umani delle Nazioni Unite ai sensi del Protocollo Opzionale al Patto Internazionale dei Diritti Civili e Politici (ICCPR), sostenendo che, rimandandolo a Kiribati, la Nuova Zelanda aveva violato il diritto alla vita contenuto nell’art. 6 dell’ICCPR.

Il 7 gennaio 2020 il Comitato ha confermato la decisione della Nuova Zelanda, dichiarando che il rimpatrio di Teitiota non è avvenuto in violazione del diritto alla vita. Tuttavia il Comitato ricorda che gli stati dovrebbero esimersi dal deportare un individuo quando sussistono abbastanza prove per credere che ci sia un reale rischio di danno irreparabile, così come contemplato nell’art 6 (diritto alla vita) e nell’art. 7 (proibizione di tortura, o trattamenti e punizioni crudeli, inumani e degradanti) dell’ICCPR (§ 9.3).
La questione sollevata dal Comitato era se a Kiribati Teitiota fosse stato esposto a un “rischio reale o danno irreparabile” al suo diritto di vita. Il Comitato ha specificato che “c’è un grosso limite nel fornire prove sostanziali per stabilire che esista un reale rischio di danno irreparabile” (§ 9.3) (sulla rilevanza dell’applicazione del test di un “rischio reale di danno irreparabile” nel caso in esame, vedere qui). Ha concluso che l’applicante non ha fornito prove sufficienti per dimostrare che esista la reale possibilità che egli possa diventare vittima di una situazione che minacci la sua vita.

Se Ioane Teitiota ha perso il ricorso perché la sua richiesta non è stata definita abbastanza forte in base alle specifiche circostanze e prove del caso, il Comitato ha però rilasciato forti dichiarazioni sulla responsabilità degli stati quando si tratta di sfollati per cause climatiche. Ha riconosciuto che se in futuro gli impatti del clima peggioreranno, i governi non potranno rimandare le persone nei loro paesi di origine, dove la loro vita è minacciata o dove sarebbero sottoposti trattamenti inumani o degradanti a causa di questi impatti. Verrebbe perciò innescato l’obbligo di non-refoulement.

Il dibattito terminologico

Le persone sfollate per i cambiamenti climatici sono state ben presto identificate come gruppo bisognoso di protezione, e dibattiti relativi alla terminologia – e quindi relativi alla protezione – per riferirsi a loro hanno avuto inizio negli anni ’70. A quel tempo si usava il termine “migranti ambientali” per descrivere una grande categoria di persone che avevano scelto o erano state costrette a migrare a causa di fattori ambientali. Tuttavia questo termine è stato rifiutato da alcuni esperti (ad esempio, vedi qui) che sostenevano che il diritto internazionale non utilizza il termine “migranti” per riferirsi a spostamenti forzati, ma piuttosto quello di “sfollati” o “rifugiati”, per assicurare una protezione giuridica soddisfacente. Il termine “migranti ambientali” è stato quindi sostituito da “rifugiati ambientali” prima e “rifugiati climatici” poi. Questo gruppo di esperti – “la scuola minimalista” – sostiene che la definizione di rifugiato che si trova nella Convenzione relativa allo Status di Rifugiato del 1951 dovrebbe essere estesa ad includere le persone sfollate a causa di crisi climatiche (per una panoramica storica di questo dibattito, vedere qui, qui o qui). Significativamente, nonostante sia considerato un traguardo importante per gli sfollati per disastri naturali – il Patto Mondiale sulla Migrazione delle Nazioni Unite del 2018 riconosce il nesso che esiste tra disastri naturali e migrazioni umane ma non nomina esplicitamente il nome di coloro che ne sono colpiti – migranti o rifugiati.

L’UNHCR ritiene che mentre alcuni sfollati per causa climatiche potrebbero rientrare nella Convenzione dei Rifugiati del 1951 (per esempio persone costrette a spostarsi per conflitti armati causati da fattori ambientali), la maggioranza sarebbe esclusa. Oltre alle considerazioni sociali e politiche, la discussione relativa alla – mancanza di una comune – terminologia riguarda prima di tutto la questione della protezione giuridica che deve essere garantita agli sfollati per cause climatiche, e il percorso verso la costituzione di una cornice legale vincolante per coloro che attraversano il confine per cause ambientali.

La definizione di rifugiato non è stata estesa agli sfollati per il clima; essi in linea di principio non rientrano negli ambiti di applicazione della legge internazionale per i rifugiati e non esiste ancora una cornice internazionale sulla migrazione climatica che possa colmare questo vuoto. La posizione predominante oggi è che la Convenzione sui Rifugiati non dovrebbe essere intesa come inclusiva dei “rifugiati climatici” (ad esempio, vedi qui, qui o qui), né in una prospettiva più ampia di protezione per gli sfollati per cause climatiche e né come necessità di mantenere lo specifico regime giuridico dei rifugiati.

Con la sua decisione, il Comitato non entra nel dibattito sulla potenziale estensione della definizione di rifugiato. Dapprima ricorda che gli stati che fanno parte del CIDCP non potranno estradare, deportare, espellere o rimuovere in altro modo una persona dal loro territorio quando ci siano fondati motivi per ritenere che esista un rischio reale di danno irreparabile come contemplato dagli articoli 6 e 7 del Patto. Il Comitato continua enfatizzando che l’obbligo di non rimpatrio ai sensi dell’art 6 “può essere più ampio del campo di applicazione del principio di non-refoulement ai sensi della legge internazionale, poiché può richiedere anche la protezione di stranieri che non hanno diritto allo status di rifugiato. Per questo gli stati membri devono dare accesso a tutti i richiedenti asilo che dichiarano l’esistenza di un rischio reale di violazione del loro diritto alla vita nello stato di origine alle procedure di determinazione dello status di rifugiato o di altri status individuali o di gruppo che possono offrir loro protezione contro il refoulement”. (§ 9.3). In questo paragrafo il Comitato puntualizza che quello che conta realmente quando si tratta di sfollati per cause climatiche non è tanto determinare il loro status – se ne hanno uno – o se rientrano nella definizione di rifugiato, ma piuttosto delineare la protezione che gli spetta, ai sensi del diritto internazionale dei rifugiati e del diritto internazionale sui diritti umani.

Il Comitato riconosce che ciò è stato condiviso anche dalla Corte Suprema della Nuova Zelanda (“ha permesso la possibilità che gli effetti del cambiamento climatico o altri disastri naturali forniscano una base di protezione” vedi§ 9.6) che ha effettivamente osservato nell’ultimo paragrafo della sua sentenza: “Detto questo notiamo che sia il Tribunale che l’Alta Corte hanno enfatizzato che la loro decisione non afferma che il degrado ambientale dipeso dal cambiamento climatico o da un’altra catastrofe naturale non potrà mai avere un posto nella Convenzione sui rifugiati o la giurisdizione delle persone protette. La nostra decisione in questo caso non dovrebbe essere presa escludendo tale possibilità in un caso appropriato”.

Protezione ai sensi delle leggi internazionali dei diritti umani

Il ricorso al principio di non-refoulement ai sensi del diritto internazionale dei diritti umani offre una base per la protezione come standard minimo per gli sfollati indotti dal clima, indipendentemente dal loro status. In ogni caso essi sono protetti contro un trasferimento nel loro paese di origine se esiste un rischio reale di violazioni dei diritti umani, come il rischio di trattamenti disumani o degradanti o la violazione del loro diritto alla vita. Sarebbe illegale per i governi esporre le persone a condizioni potenzialmente mortali causate dai cambiamenti climatici, allo stesso modo in cui è vietato esporre i rifugiati ad una persecuzione basata su specifici motivi.

Nell’applicare il principio di non-refoulement al diritto alla vita ai sensi dell’articolo 6 dell’ICCPR, il Comitato riconosce che “il degrado ambientale, i cambiamenti climatici, e lo sviluppo non sostenibile costituiscono alcune delle minacce più urgenti e gravi per la capacità delle generazioni presenti e future di godere del diritto alla vita “(§ 9.4) e che “questo può compromettere il godimento effettivo del diritto alla vita ed influire sul benessere di un individuo” (§ 9.5). In sostanza, il Comitato ha rilevato che “senza solidi sforzi nazionali e internazionali, gli effetti dei cambiamenti climatici negli stati di accoglienza esporranno le persone ad una violazione dei loro diritti ai sensi degli articoli 6 o 7 del Patto, innescando così l’obbligo di non-refoulement. Inoltre, dato che il rischio che un intero paese venga sommerso dall’acqua è un rischio veramente estremo, le condizioni di vita in un tale paese possono diventare incompatibili con il diritto ad una vita dignitosa prima che il rischio si realizzi” (§9.11).

La Commissione continua accettando l’affermazione del firmatario secondo cui è probabile che l’innalzamento del livello del mare renda Kiribati inabitabile entro dieci-quindici anni, ma ritiene tuttavia che tale periodo lasci al governo di Kiribati tempo sufficiente per intervenire, con l’assistenza della comunità internazionale, per proteggere la sua popolazione (§ 9.12). Inoltre, il Comitato rileva che il governo di Kiribati ha già iniziato ad adottare misure al riguardo.

Anche se non è stata rilevata alcuna violazione nel caso specifico, la decisione delle Nazioni Unite rappresenta una chiara e autorevole dichiarazione giuridica. In effetti, la sentenza appare come un avvertimento e un forte richiamo agli stati e alla comunità internazionale nel suo complesso a dover assistere, attraverso “misure affermative“, i paesi colpiti dal cambiamento climatico. Se tali responsabilità non verranno prese sul serio, le persone potranno essere esposte a violazioni dei diritti umani e quindi essere costrette ad andarsene al fine di evitare danni irreparabili, che a loro volta imporrebbero l’obbligo agli stati, ai sensi delle leggi internazionali dei diritti umani, di non procedere con i rimpatri. Il Comitato avverte quindi che se non vogliono essere responsabili secondo il principio di non-refoulement, gli stati devono adottare misure positive immediate per proteggere la popolazione dagli effetti collaterali dei cambiamenti climatici. È interessante notare che questa affermazione rivolta alla comunità internazionale è ribadita nel Patto Mondiale per la Migrazione, dove si chiede agli Stati di cooperare al fine di affrontare al meglio gli effetti dei cambiamenti climatici e del degrado ambientale, includendo nel contempo l’impegno a non rimpatriare le persone laddove ci sia rischio reale di danno irreparabile (paragrafo 18 (h), (i), (l); paragrafo 37).

Pur non essendo vincolante, la decisione si basa sul diritto internazionale dei diritti umani – ICCPR – che è invece vincolante. Il ragionamento del Comitato potrebbe quindi essere adottato da altri tribunali internazionali e, in particolare, europei.

Quale protezione ai sensi del diritto europeo?

La Corte EDU ha avuto modo di pronunciarsi su casi ambientali in diverse occasioni, casi in cui i ricorrenti hanno invocato un’interferenza con il loro diritto alla vita privata ai sensi dell’articolo 8 della CEDU (ad esempio qui o qui) e, più raramente, con il loro diritto alla vita, ai sensi dell’articolo 2. In tali situazioni la Corte ha stabilito se lo Stato ha assolto i suoi obblighi positivi o se non ha fornito la protezione necessaria, date le informazioni disponibili. Tuttavia quei casi riguardavano luoghi specifici e situazioni particolari, che avrebbero messo gli individui davanti a rischi specifici, e in cui gli Stati hanno deciso di non intraprendere alcuna azione nonostante fossero stati informati del pericolo da rapporti scientifici (ad esempio un’esplosione di metano in una discarica, vedi öneryildiz v. Turchia). Pertanto, è stato sufficiente per la Corte sostenere che gli stati non avevano affatto adempiuto ai loro obblighi positivi, senza dover aggiungere ciò che questi comportano esattamente e come lo stato avrebbe dovuto rispettarli (per un’analisi della giurisprudenza della Corte EDU relativa ai casi ambientali, vedere qui e qui).

La Corte EDU non ha ancora avuto l’opportunità di pronunciarsi su casi di rimpatrio legati ai cambiamenti climatici, come il caso di Ioane Teitiota. Tuttavia, la sua giurisprudenza, basata sull’articolo 3 della CEDU e che vieta il trasferimento di persone malate in un paese in cui si troverebbero ad affrontare un trattamento disumano o degradante, è ben nota (si veda in particolare il caso Paposhvili). Potrebbe benissimo accadere che in un caso futuro, quando le persone dovranno affrontare il rimpatrio nei paesi di origine in cui rischiano condizioni potenzialmente mortali a causa dei cambiamenti climatici, la Corte EDU adotti un ragionamento simile a quello del Comitato delle Nazioni Unite per i diritti umani, ed imponga obblighi di non-refoulement agli stati europei, ai sensi degli articoli 2 (diritto alla vita), o 3 (divieto di trattamento disumano e degradante) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.

Per quanto riguarda la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la sua giurisprudenza all’articolo 15 della direttiva qualifiche è particolarmente interessante. Questa disposizione obbliga gli stati membri a garantire protezione sussidiaria alle persone che rischiano di subire torture, trattamenti disumani o degradanti o punizioni nel loro paese di origine. Si dice che “corrisponda, in sostanza, all’articolo 3 della CEDU“. Tuttavia, la questione che si è posta, e alla quale la CGUE ha risposto negativamente, è se a ogni persona che rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 3 della CEDU debba essere automaticamente concessa la protezione sussidiaria. Come affermato dalla CGUE nel caso Elgafaji, “l’articolo 15, lettera c), della direttiva è una disposizione il cui contenuto è diverso da quello dell’articolo 3 della CEDU e la cui interpretazione deve pertanto essere effettuata in modo indipendente anche se nel rispetto dei diritti fondamentali, così come garantiti dalla CEDU” (§ 28).

Nel caso M’Bodj, la CGUE ha osservato con precisione che “l’articolo 15b) (…) deve essere interpretato intendendo che un danno grave (…) non copre una situazione in cui un trattamento disumano o degradante, (…) a cui un richiedente che soffre di una malattia grave può essere sottoposto se rimandato nel suo paese di origine, è il risultato del fatto che un trattamento adeguato non è disponibile in quel paese, a meno che un tale richiedente non sia intenzionalmente privato dell’assistenza sanitaria.” (§ 41). Da questo ragionamento si può concludere che il danno grave deve provenire da una terza parte (in altre parole è richiesto un attore del danno grave) e non può basarsi sul risultato di “una carenza generale nel sistema sanitario del paese di origine” (§ 35). Applicato agli effetti dei cambiamenti climatici ciò sembra significare che, ai sensi della direttiva 15b) della direttiva qualifiche, un danno grave non può derivare da una situazione causata dagli effetti del cambiamento climatico.

Sebbene né la Corte EDU e né la CGUE abbiano mai trattato casi riguardanti la protezione contro il refoulement da concedere ai migranti indotti dal clima, la Corte EDU sembrerebbe adottare un ragionamento simile a quello del Comitato dei Diritti Umani delle Nazioni Unite, sulla base della sua ampia interpretazione dell’art. 3 della CEDU che vieta il rimpatrio in violazione di questa disposizione. Al contrario, la CGUE potrebbe escludere le migrazioni indotte dal clima dalla protezione sussidiaria. Tuttavia, la CGUE potrebbe prendere in considerazione tale situazione ai sensi dell’art. 4 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, l’equivalente dell’articolo 3 della CEDU, adottando quindi un ragionamento simile alla CEDU e al Comitato per i Diritti Umani delle Nazioni Unite.

La protezione potrebbe attivarsi … ma quando?

Nel caso commentato, dieci/quindici anni sono stati considerati un lasso di tempo sufficiente per il governo di Kiribati e la comunità internazionale per intraprendere azioni per proteggere gli abitanti dell’isola, anche perché degli sforzi erano già in corso da parte del governo. Anche se il Comitato sottolinea che i casi di rimpatrio futuri dovrebbero essere valutati in base alla situazione prevalente del momento e tenendo conto dei dati aggiornati sugli effetti dei cambiamenti climatici (§ 9.14), la decisione ci lascia con alcune domande senza risposta riguardo a “quando” esattamente un governo sarebbe vincolato da obblighi di non-refoulement.

Per quanto riguarda Kiribati, è quasi certo che il paese sarà completamente sott’acqua entro un massimo di 15 anni. Per questo il trasferimento su vasta scala sembra fondamentale – e l’unica soluzione disponibile – per proteggere la popolazione. In questo contesto, sarà sufficiente non innescare obblighi di non-refoulement per scoprire che il governo nazionale ha adottato alcune misure diverse dalla ricollocazione, ad esempio, entro i dieci anni? Come il Comitato ricorda ripetutamente, il principio di non-refoulement è un elemento intrinseco al divieto di tortura e altre forme di maltrattamenti, e pertanto è caratterizzato dalla sua natura assoluta senza alcuna eccezione. Pertanto, se i governi tentassero senza successo di porre rimedio alla situazione dei cambiamenti climatici, ciò non potrebbe escludere richieste basate sul non-refoulement.

Questo è stato sottolineato dal secondo Comitato, il quale ha affermato che mentre è lodevole che Kiribati stia tentando di affrontare la situazione, “fintanto che le condizioni rimangono disastrose, la vita e la dignità delle persone restano a rischio“. È difficile credere che i dieci/ quindici anni stabiliti dal Comitato saranno sufficienti per affrontare l’allagamento di un intero paese e, indipendentemente dall’azione adottata, “è chiaro che le condizioni di vita continuano ad essere incompatibili con gli standard di dignità” (§ 6 opinione dissenziente). Tuttavia, e in modo significativo, il Comitato sottolinea che il rischio che un paese sia completamente sommerso dall’acqua è così estremo, che le condizioni di vita potrebbero diventare incompatibili con il diritto alla vita dignitosa prima che il rischio si concretizzi e che vengano attivati ​​obblighi di protezione prima che la vita sia minacciata in modo imminente (§ 9.11). Come sostenuto dal secondo Comitato, sarebbe “controintuitivo per la protezione della vita aspettare che i decessi siano molto frequenti e considerevoli al fine di considerare la soglia di rischio soddisfatta“.

Quindi, qual è il prossimo passo?

Nonostante queste domande rimangano senza risposta, la decisione del Comitato è importante non solo per la sua novità, ma anche per il suo forte richiamo. In effetti, è la prima volta che il Comitato si pronuncia su un ricorso presentato da un individuo in cerca di protezione dagli effetti dei cambiamenti climatici, ed è la prima volta che riconosce che le leggi internazionali dei diritti umani possono imporre agli stati di astenersi dal rimpatriare gli sfollati per il clima, se essi si trovano ad affrontare un rischio reale di minaccia alla loro vita a causa degli effetti negativi dei cambiamenti ambientali. In tal modo, il Comitato ha rilasciato una forte dichiarazione sulla responsabilità e il ruolo degli stati in merito alla crisi climatica che potrebbe servire da potenziale apertura per future richieste di protezione.