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Più detenzione, meno tutela

In che modo il nuovo patto dell'UE sulla Migrazione e l'Asilo crea nuove scappatoie per ignorare gli obblighi in materia di diritti umani

Al confine italo-sloveno, 31 ottobre 2020. Photo credit: Linea D'Ombra

Il nuovo Patto europeo sulla Migrazione e l’Asilo, pubblicato il 23 settembre 2020, inizia riconoscendo che “la migrazione è una costante della storia dell’umanità” e che “con un sistema ben gestito, può contribuire alla crescita, all’innovazione e al dinamismo sociale“. Sebbene queste affermazioni definirebbero effettivamente una politica migratoria coerente, la Commissione non le ha tradotte nei contenuti reali della sua politica.

Infatti, con le sue cinque proposte legislative e le quattro raccomandazioni, il Patto propone di costruire un sistema in cui l’impedimento di qualsiasi forma di spostamento non autorizzato e l’aumento delle espulsioni saranno le caratteristiche distintive della politica migratoria dell’UE dei prossimi anni. Ciò si realizzerà riducendo le forme di tutela dei migranti, fissando tempi non realistici per avere procedure eque e aumentando le detenzioni, con poca o nessuna considerazione per i diritti umani, l’accoglienza e tanto meno l’inclusione. L’investimento di risorse e l’attenzione politica nell’impedire l’accesso al territorio e nell’allontanare le persone dall’UE superano di gran lunga tutti gli altri aspetti del progetto politico, nonostante il testo riconosca invece che la stragrande maggioranza delle migrazioni è regolare.

Difficilmente etichettabile come “un nuovo inizio“, questo sistema si basa e amplia piuttosto le riforme e proposte precedenti, come il massiccio rafforzamento della guardia costiera e di frontiera europea, la proliferazione di “hotspot“, l’adozione di regolamenti sull’interoperabilità che creano ed espandono banche dati biometriche e l’accesso ai dati sui cittadini di paesi terzi, e la proposta Direttiva Rimpatri.

PICUM desidera sottolineare 6 preoccupazioni relative al Patto sulle migrazioni e l’asilo:

1. Piuttosto che eliminare le “scappatoie“, il Patto propone di crearne delle nuove con lo scopo di evitare tutele legali e per negare l’accesso ad altre procedure di soggiorno.

Uno degli obiettivi chiave del Patto è “colmare le lacune tra asilo e rimpatri”, frase già sentita in più occasioni negli ultimi mesi. A tal fine, la Commissione propone l’applicazione su vasta scala di procedure di asilo e di rimpatriosenza interruzioni” alle frontiere. Le “interruzioni” in questo caso sembrano essere proprio i diritti umani e le garanzie legali per difenderli. Le proposte legislative mirano effettivamente a creare scappatoie legali che possano essere utilizzate per negare alle persone l’accesso a procedure eque e per creare più “zone grigie” dove applicare leggi e procedure diverse.

Questo approccio binario, che implica che tutti coloro a cui viene negato il diritto di asilo debbano essere immediatamente rimpatriati, priva le persone della possibilità di accedere a percorsi alternativi di regolarizzazione in base alla legislazione nazionale degli Stati membri 1 ed elimina importanti garanzie relative al non-respingimento, all’interesse superiore del minore e alla protezione della vita familiare e privata.
Le proposte si basano sulla finzione giuridica per cui durante le procedure di frontiera i migranti non saranno formalmente “autorizzati ad entrare nel territorio dello Stato membro“, nonostante siano già fisicamente presenti sul territorio. Ciò solleva preoccupazioni su come sarà regolamentato l’accesso a queste procedure, e su come accertare le responsabilità in caso di violazioni dei diritti umani.

2. Le nuove procedure di frontiera comporteranno un aumento e un prolungamento della detenzione.

Durante lo screening pre-ingresso, tutti coloro che attraversano una frontiera esterna in modo irregolare o sbarcano in Europa in seguito ad operazioni di ricerca e soccorso (SAR), saranno automaticamente trattenuti in strutture designate per un massimo di dieci giorni. Durante questo periodo, l’accesso alle informazioni e alle cure mediche sarà fortemente limitato.

Dopo questo periodo, le persone saranno indirizzate verso le procedure di rimpatrio o di asilo, che, per la maggior parte delle persone, si svolgeranno nelle stesse strutture di confine. Le stesse procedure di screening si applicheranno anche alle persone già presenti sul territorio dell’UE, indipendentemente da quanto tempo esse risiedano in Europa, se non vi è alcuna indicazione che siano entrate regolarmente. In questo caso, potranno essere trattenute in strutture specializzate per un massimo di tre giorni.

Per tutta la durata delle procedure di asilo e di rimpatrio ai confini, che possono durare fino a sei o anche dieci mesi nei casi di “afflusso massiccio eccezionale o rischio di esso, la detenzione sarà la norma. In chiara violazione dei principi internazionali di necessità e proporzionalità, il Patto consente la detenzione continua per l’intera durata delle procedure di asilo e di rimpatrio alle frontiere, senza alcun riferimento all’obbligo di dare priorità a misure alternative alla detenzione.

L’idea di sottoporre individui arrestati sul territorio alle procedure di screening pre-ingresso è un tentativo spudorato di estendere queste “scappatoie” legali all’unico fine di negare i diritti fondamentali a individui e gruppi residenti. Le persone e le comunità di colore che già devono affrontare le discriminazioni e le molestie della polizia, ora rischiano ulteriori controlli e la reclusione fino a tre giorni senza possibilità di ricorso giurisdizionale o accesso a un avvocato durante la procedura di screening. È difficile capire come questo possa essere in linea con l’impegno assunto nel Piano d’azione dell’UE contro il razzismo recentemente pubblicato, di “contrastare la discriminazione da parte delle forze dell’ordine” ed evitare “la profilazione che si traduce, inevitabilmente, in discriminazione“.

3. Il mantra dell’UE di aumentare i rimpatri è rafforzato con più strumenti e meno tutele.

L’espulsione è una misura estrema e dannosa che spesso distrugge i legami economici, sociali e familiari degli individui. La società civile e i ricercatori hanno sottolineato la preoccupante mancanza di prove e di conoscenze riguardo ciò che accade alle persone dopo essere state espulse, e di come l’esperienza dell’espulsione abbia un impatto sulla vita di genitori e figli, nonché su scelte e opportunità future.

Tuttavia, l’aumento dei rimpatri, finalizzato anche a scoraggiare l’immigrazione irregolare, è presentato come l’obiettivo comune principale. Il termine “rimpatrio” compare più di 100 volte nella sola comunicazione della Commissione sul Patto, mentre il termine “diritti” solo 14.

L’aumento dei rimpatri è sostenuto da diverse misure e iniziative:

– La riduzione delle garanzie procedurali, come la mancanza di assistenza legale e di informazioni accessibili nelle procedure di controllo pre-ingresso, e le limitazioni al diritto di ricorso contro decisioni negative;
– La creazione del programma di “sponsorizzazione del rimpatrio” come forma di “solidarietà” tra gli Stati membri, in base al quale uno Stato sarà in grado di organizzare l’espulsione di una persona priva di documenti che vive in un altro Stato membro, piuttosto che ricollocarla 2;
Nuove figure con ruoli dubbi e mandati poco chiari: un coordinatore per i rimpatri all’interno della Commissione, supportato da una nuova rete ad alto livello per i rimpatri; e un vicedirettore esecutivo di Frontex per i rimpatri;
– La rinnovata spinta a dare priorità agli accordi di riammissione in tutte le relazioni con i paesi terzi, ad eccezione degli aiuti umanitari.

Queste misure porteranno probabilmente a maggiori rischi di violazioni dei diritti umani e minori tutele durante le procedure di rimpatrio, con maggiori difficoltà nel garantire le varie responsabilità.

4. Contrariamente alla definizione globale di “bambino” fino all’età di 18 anni, il Patto suggerisce che solo i bambini di età inferiore ai 12 anni dovrebbero essere protetti da alcune procedure dannose.

La disposizione secondo la quale “l’interesse superiore del minore deve essere una considerazione primaria per gli Stati membri in relazione a tutte le procedure” è accolta, così come l’aumento delle risorse per i tutori di minori non accompagnati, la maggiore enfasi posta sulle alternative alla detenzione per i minori e l’accesso non discriminatorio all’istruzione.
Inoltre, la Commissione evita di imporre ai bambini una delle sue innovazioni più dannose – le procedure di frontiera obbligatorie. I minori di 12 anni sono esentati da queste procedure, così come i minori non accompagnati. Tuttavia, i ragazzi di età compresa tra 12 e 18 anni accompagnati dai genitori o da altri tutori sono tenuti a intraprendere la procedura di frontiera, che si traduce in una detenzione quasi automatica, nonché nella mancanza di accesso a percorsi di regolarizzazione oltre l’asilo.

Nonostante la definizione internazionalmente riconosciuta di minore comprenda “ogni persona fino all’età di 18 anni”, la proposta traccia una nuova linea di demarcazione nell’adolescenza, imponendo il nuovo regime a tutti i minori con più di 11 anni, e consentendo la loro detenzione, che potrebbe durare anche fino a 10 mesi, se si trovano insieme alla loro famiglia.

Questa disposizione, così come anche la possibilità di detenere bambini più piccoli e minori non accompagnati per motivi di sicurezza nazionale, viola gli standard internazionali e regionali che chiaramente considerano la detenzione di minori immigrati come una violazione dei diritti del bambino.

5. La società civile sarà ancora più a rischio di molestie, criminalizzazione e accesso limitato alle zone di confine.

La Guida della Commissione sull’attuazione delle norme dell’UE sulla definizione e la prevenzione del favoreggiamento all’immigrazione clandestina, al transito e soggiorno illegali, invita gli Stati membri a non criminalizzare gli atti “obbligatori per legge“, che sono molto diversi dagli atti “consentiti dalla legge“. Attività come offrire cibo, riparo, passaggi in auto o informazioni, rimangono tutte escluse, in particolare quando non sono svolte da un’ONG ufficiale provvista di un “mandato” per lo svolgimento di tali attività. L’attenzione quasi esclusiva alla ricerca e soccorso rischia di tralasciare attività sul territorio e attività che non siano direttamente legate al primo soccorso.

Le operazioni di ricerca e soccorso sono considerate legittime solo quando “rispettano le istruzioni ricevute dall’autorità di coordinamento“, e quando “rispettano il quadro giuridico pertinente“; il che lascia la porta aperta al perseguimento delle ONG con l’accusa (spesso inventata) di violare la legislazione nazionale o le istruzioni per lo sbarco.

Il Patto indica che gli Stati membri dell’UE “possono” autorizzare le ONG competenti a fornire informazioni e monitorare i diritti fondamentali alle frontiere. Tuttavia, non esiste un chiaro obbligo di concedere alle ONG l’accesso alle strutture di frontiera e alcuni Stati membri hanno già criminalizzato le organizzazioni della società civile per aver fornito informazioni vitali. Si teme che il diritto di fornire informazioni non sia più una priorità. L’impatto collettivo di queste misure probabilmente legittimerà ed espanderà le pratiche di criminalizzazione delle operazioni delle ONG alle frontiere esterne, come già sta accadendo, ad esempio, in Ungheria e in Croazia.

6. Ci sono alcuni elementi promettenti verso l’inclusione, ma il Patto trascura l’importanza della migrazione a scopi lavorativi per le economie e società europee.

L’importanza dell’immigrazione lavorativa per le economie e le società europee non si riflette nel Patto, sia che si considerino i messaggi politici, le risorse, le proposte, le azioni o il conteggio delle parole. Nel complesso, le proposte rivolte al settore della migrazione per lavoro sono relativamente deboli e offuscate dall’attenzione al rimpatrio.

Tuttavia, si riconosce la necessità di proteggere meglio i lavoratori migranti dallo sfruttamento e di facilitare una maggiore migrazione di forza lavoro a tutti i livelli di competenza. L’idea principale per consentire l’aumento della migrazione lavorativa, almeno sul breve termine, è lanciare le cosiddette “Talent partnerships” nei paesi limitrofi dell’UE, nei Balcani occidentali e in Africa. Siamo ansiosi di vedere come le nuove misure potranno accrescere percorsi dignitosi di migrazione di forza lavoro nei vari settori e livelli di abilità, anche in quei settori attualmente caratterizzati da salari bassi, dove molti migranti svolgono un lavoro essenziale e non hanno accesso ai permessi.

La consultazione pubblica che la Commissione ha avviato sulla migrazione regolare si basa sulle conclusioni dell’ampio riesame del quadro normativo sulla migrazione regolare completato nel 2019. Pertanto, ci auguriamo che le idee già avanzate in questo contesto siano seriamente prese in considerazione e che la consultazione rappresenti un ulteriore passo in avanti, verso azioni concrete, anziché unicamente una replica delle discussioni degli anni precedenti.

Ci auguriamo che anche l’enfasi posta sull’integrazione e l’inclusione porti i suoi frutti, con un piano d’azione ambizioso e inclusivo. L’integrazione e l’inclusione coinvolgono necessariamente diversi settori e aree politiche di competenza nazionale e locale. Il quadro comune dell’UE dovrebbe evitare limitazioni inutili e burocratiche che potrebbero ostacolare, piuttosto che sostenere, iniziative locali adattate alle esigenze e alle realtà delle comunità. Per essere reattivo sul piano locale, dove si attua l’integrazione, il nuovo quadro dell’UE sull’integrazione dovrebbe includere tutti i cittadini di paesi terzi, indipendentemente dal loro status, che risiedono e partecipano alla vita locale in modo continuo ed effettivo.

Prossimi obiettivi

Nella sua tabella di marcia per l’attuazione del patto, la Commissione propone un piano di lavoro molto ambizioso, esortando il Parlamento europeo e il Consiglio ad adottare i regolamenti proposti al massimo entro la metà del 2021.

Questa breve cornice di tempo ignora l’impatto dannoso – e potenzialmente irreversibile – di queste proposte sui diritti fondamentali di coloro che hanno poche altre opzioni se non quella di arrivare in Europa in maniera irregolare, così come coloro che risiedono attualmente in UE, ma sono privi di documenti. Se le proposte venissero adottate nella loro forma attuale, poco distinguerebbe l’Unione Europea, autoproclamatasi paladina dei diritti fondamentali a livello globale, da quei paesi che detengono regolarmente persone e famiglie in campi disumani alle loro frontiere esterne, in attesa di una rapida deportazione.

In questi mesi di duro lavoro che ci attendono, esortiamo il Parlamento europeo e il Consiglio a considerare l’impatto che queste proposte avranno sulla vita dei migranti, sullo spazio civico nell’UE e sullo Stato di diritto più in generale.

  1. Per fare un esempio, più della metà degli Stati membri dell’UE fornisce un permesso di soggiorno temporaneo per motivi medici, almeno cinque paesi hanno una legislazione che concede permessi speciali per le vittime di violenza domestica prive di documenti e almeno otto paesi hanno meccanismi di regolarizzazione per bambini, giovani o famiglie.
  2. Se l’espulsione non avrà luogo entro otto mesi, lo stato dovrà ricollocare coloro privi di documenti nel proprio paese, sollevando preoccupazioni sulle loro condizioni di vita nello stato di trasferimento in primis, nonché sul rischio di finire in un limbo legale.