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Tribunale Supremo: illegittimo limitare la libertà di circolazione dei richiedenti asilo di Ceuta e Melilla verso la Penisola

L’analisi della pronuncia del 29 luglio 2020

Photo credit: Antonio Sempere

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1. La condizione dei richiedenti asilo a Ceuta e Melilla

La disciplina relativa al diritto di asilo in Spagna è contenuta nella Legge Organica del 30 ottobre 2009, n. 12.

La domanda di asilo può essere presentata alla frontiera o all’interno del territorio nazionale; se, a seguito di audizione individuale, la domanda è ritenuta ammissibile, al richiedente viene rilasciato un documento d’identificazione – in spagnolo “tarjeta roja”, dal colore rosso – rinnovabile ogni sei mesi fino alla definizione della procedura.

Nonostante la legge riconosca allo straniero regolarmente soggiornante in Spagna la libertà di circolare in tutto il territorio nazionale, a Ceuta e Melilla si è affermata la prassi per cui ai richiedenti asilo non è consentito imbarcarsi per la Penisola.

Chi presenta domanda di asilo in una delle enclavi spagnole si vede di frequente rilasciare una tarjeta roja con la dicitura “valida solo a Ceuta” oppure “valida solo a Melilla”.

Queste persone stazionano nei Centri di Permanenza Temporanea per Stranieri (CETI) finché il Commissario Generale per l’Immigrazione e le Frontiere (Comisaría General de Extranjería y Fronteras) non decida il loro trasferimento in Penisola, normalmente solo a procedura di asilo conclusa. Quindi, coloro che presentano domanda di protezione internazionale a Ceuta e Melilla, vi rimangono “intrappolati” per mesi o anni – considerando che la durata media delle procedure di asilo varia da un anno e mezzo a due anni 1.

Nel frattempo sono ospitati all’interno di strutture quasi sempre sovraffollate e non adatte a lunghe permanenze. I tempi di attesa costituiscono un disincentivo alla presentazione delle domande di asilo; addirittura è capitato che alcune persone rinunciassero alla procedura già avviata, per farsi trasferire più rapidamente in Penisola come stranieri in situazione irregolare 2.

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2. La pronuncia del Tribunale Supremo

Il 29 luglio 2020 il Tribunale Supremo – la massima autorità giuridica spagnola – ha messo fine alle limitazioni della libertà dei richiedenti asilo di Ceuta e Melilla di spostarsi verso la Penisola. La storica pronuncia del Tribunale Supremo è stata preceduta da numerose sentenze dei Tribunali Superiori di Giustizia di Madrid e dell’Andalusia, i quali, tuttavia, non erano riusciti a scardinare le politiche restrittive del Ministero dell’Interno nelle enclavi spagnole.

Il Tribunale Supremo ha analizzato il caso di un richiedente asilo di Ceuta, fatto valere in giudizio dalla Commissione Spagnola di Aiuto al Rifugiato (CEAR). Il richiedente asilo aveva dapprima impugnato la decisione del Comando di Polizia di Ceuta (Jefatura de Policía de Ceuta) di inserire sulla sua tarjeta roja la dicitura “valida solo a Ceuta”; poi, in seguito al provvedimento di rigetto della Direzione Generale di Polizia (Dirección General de la Policía), aveva proposto ricorso dinanzi al Tribunale Superiore di Giustizia di Madrid. Quest’ultimo aveva accolto il ricorso, annullando, poiché contraria alla legge, l’iscrizione “valida solo a Ceuta” e riconoscendo al richiedente asilo il diritto di circolare liberamente in tutto il territorio nazionale.

Il Tribunale Supremo, chiamato a pronunciarsi sul ricorso di cassazione presentato dall’Avvocatura Generale dello Stato, ha confermato l’orientamento del giudice di prime cure. “Festeggiamo una decisione che avrà un impatto positivo sulla vita di migliaia di persone che in molti casi rimanevano intrappolate per mesi o addirittura anni nelle città autonome di Ceuta e Melilla, vedendosi privati di diritti che invece gli spettano in virtù della loro condizione di richiedenti asilo” ha dichiarato Estrella Galán, direttrice generale di CEAR.

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3.1. Gli argomenti dell’Avvocatura dello Stato

Secondo l’Avvocatura Generale dello Stato, le previsioni della L. 12/2009 – in base alle quali il richiedente asilo la cui domanda sia ritenuta ricevibile ha diritto ad essere documentato (art. 18.1 lett. a), non può essere destinatario di un provvedimento di respingimento o espulsione (art. 18.1 lett. d) e ha l’obbligo di comunicare qualsiasi variazione del proprio domicilio (art. 18.2 lett. d) – di per sé non implicano una piena libertà di circolare nel territorio nazionale. Inoltre, l’Avvocatura Generale dello Stato ha richiamato l’art. 36 del Regolamento (CE) 562/2006 del 15 marzo 2006 (Codice Schengen), che riconosce un regime specifico per Ceuta e Melilla 3 , e il paragrafo III, n. 1 dell’atto finale all’Accordo di Schengen del 14 giugno 1985, ratificato dalla Spagna il 23 luglio 1993, che prevede la possibilità di effettuare controlli sul transito di persone da Ceuta e Melilla a qualsiasi altro punto del territorio spagnolo [[Paragrafo III, n.1, lett. e): “In applicazione della legislazione nazionale e al fine di verificare che i passeggeri continuino a soddisfare le condizioni elencate all’articolo 5 dell’Accordo [di Schengen] del 1990, in virtù delle quali sono state autorizzate ad entrare nel territorio nazionale al momento del controllo del passaporto alla frontiera esterna, la Spagna manterrà controlli (d’identità e dei documenti) nei collegamenti marittimi e aerei provenienti da Ceuta e Melilla e che abbiano come unica destinazione un altro punto del territorio spagnolo. Con lo stesso fine, la Spagna manterrà i controlli sui voli interni e sui collegamenti regolari dei traghetti in partenza da Ceuta e Melilla verso un altro Stato parte dell’Accordo”.]].

Infine, ha fatto appello alla sentenza del 14 giugno 2012 della Corte di Giustizia dell’UE (C-606/10), in virtù della quale i permessi di soggiorno temporanei rilasciati nell’esame di una prima richiesta di permesso di soggiorno o di una richiesta di asilo non possono essere utilizzati per entrare nello Spazio Schengen. Così facendo, l’Avvocatura Generale dello Stato ha provato a dare un fondamento giuridico alla prassi di impedire ai richiedenti asilo di Ceuta e Melilla di oltrepassare i confini delle due Città Autonome.

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3.2. La sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia di Madrid

Al contrario dell’Avvocatura Generale dello Stato, la parte convenuta sostiene che il regime specifico previsto dal Codice Schengen per Ceuta e Melilla si riferisca esclusivamente alla facoltà dello Stato di effettuare controlli d’identità nei collegamenti marittimi ed aerei tra le due Città Autonome e qualsiasi altra città nella Penisola, senza che questa facoltà si traduca in una potestà dello Stato di impedire la libera circolazione tra Ceuta e Melilla e il resto del territorio nazionale, pertanto limitazioni di questa libertà devono ritenersi contrarie ai principi di uguaglianza e proporzionalità. Il richiedente asilo si trova, seppur provvisoriamente, in situazione regolare in Spagna, per cui è titolare del diritto di circolare liberamente nel territorio nazionale.

Con la sentenza del 6 maggio 2019, il Tribunale Superiore di Giustizia di Madrid ha dato ragione al richiedente asilo, affermando la nullità assoluta della decisione di limitare territorialmente la validità della tarjeta roja dell’interessato alla città di Ceuta; decisione che è stata adottata al di fuori della procedura prevista dalla legge 4.

Il Tribunale richiama gli artt. 25 della L. O. 4/2000 dell’11 gennaio, 4 e 6.5 del Codice Schengen e l’art. 17.2 della L. 12/2009, del 30 ottobre, dai quali si desume il diritto del richiedente asilo a circolare in tutto il territorio nazionale.

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3.3. Le conclusioni del Tribunale Supremo

Il 29 luglio 2020 il Tribunale Supremo ha confermato la sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia di Madrid, affermando che la restrizione della libertà di circolazione di coloro che presentano domanda di asilo a Ceuta o Melilla è contraria sia alla normativa interna che al diritto sovranazionale. La legge 12/2009 – che al titolo II disciplina la procedura di asilo e la condizione del richiedente – contiene come unici riferimenti il “territorio nazionale” e la “Spagna5 .

In nessun punto prevede limitazioni relative alle domande formalizzate a Ceuta o Melilla; pertanto, coloro che presentano domanda di asilo in una delle due Città Autonome si trovano nella stessa situazione e hanno gli stessi diritti di coloro che la presentano in qualsiasi altra parte della Spagna. Il Tribunale Supremo ha affermato che “alla luce del contenuto di tali norme, si deve ritenere che la ricevibilità della richiesta di protezione internazionale comporta per il richiedente l’autorizzazione, anche se di carattere provvisorio, a soggiornare nel territorio spagnolo (…), senza distinzione di luogo o limitazione a una parte del territorio nazionale, potendo egli ottenere l’autorizzazione a lavorare.
Allo stesso modo, durante il soggiorno, non potrà essere oggetto di alcuna procedura di respingimento, espulsione o estradizione, di modo che, salvo che si adottino le misure cautelari limitative stabilite dalla presente legge, la ricevibilità della domanda consente all’interessato di soggiornare in qualsiasi luogo del territorio nazionale senza nessuna esigenza ulteriore a quella di informare circa il proprio domicilio in Spagna e qualsiasi sua successiva variazione
”.

Il Tribunale Supremo ha rifiutato le argomentazioni dell’Avvocatura Generale dello Stato. In relazione all’art. 36 del Codice Schengen, ha sottolineato che le previsioni contenute nella norma non si riferiscono al soggiorno nel territorio nazionale per l’esame della richiesta di asilo; in nessun modo, quindi, si possono imporre, sulla base dell’art. 36, limitazioni o restrizioni diverse o non previste dalla legislazione nazionale che autorizza il soggiorno dell’interessato nel territorio nazionale.

Inoltre, la giurisprudenza affermatasi con la sentenza della Corte di Giustizia dell’UE del 14 giugno del 2012 non si applica al caso di specie perché fa riferimento a una situazione distinta, ovvero quella del titolare di un permesso di soggiorno temporaneo o della ricevuta della richiesta di permesso di soggiorno rilasciata da parte di uno Stato membro, il quale sia uscito dallo spazio Schengen e pretenda di farvi ritorno in forza di tale documento; situazione che, quindi, ha poco a che fare con quella dell’interessato, di primo ingresso in Spagna e al fine di presentare domanda per il riconoscimento della protezione internazionale.

Rispondendo al quesito giuridico sollevato con il ricorso di cassazione, il Tribunale Supremo ha concluso affermando che “il richiedente asilo nella città di Ceuta (o Melilla), dal momento in cui la sua domanda viene dichiarata ricevibile, ha diritto a circolare liberamente in Spagna (con l’obbligo di comunicare le variazioni di domicilio) e, pertanto, non è legittima l’iscrizione che limita la validità del documento attestante la condizione di richiedente asilo a Ceuta (o Melilla)”.

Si attendono adesso gli sviluppi di questa pronuncia storica, mentre le organizzazioni e gli attivisti per i diritti umani continuano a denunciare ostacoli sostanziali al trasferimento dei richiedenti asilo di Ceuta e Melilla nella Penisola.

  1. Blanca GarcésMascareñas, El sistema de asilo español. Derecho de protección garantizado?, CIDOB
  2. ACNUR pide que el debate migratorio sobre Ceuta y Melilla no olvide a los refugiados
  3. Art. 36 (Ceuta e Melilla): “Le disposizioni del presente regolamento non pregiudicano il regime specifico che si applica a Ceuta e Melilla, quale definito nella dichiarazione del Regno di Spagna relativa alle città di Ceuta e Melilla di cui all’atto finale dell’accordo di adesione del Regno di Spagna alla convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen del 14 giugno 1985”.
  4. L’art. 47.1 lett. a) ed e) della Legge del Procedimento Amministrativo Comune delle Amministrazioni Pubbliche (LPAC) prevede che gli atti della pubblica amministrazione sono nulli di diritto nei seguenti casi: a) gli atti che violino i diritti e le libertà suscettibili di tutela costituzionale; (…) e) i dettami che prescindono pienamente e completamente dalla procedura legalmente prevista o delle norme che contengono le regole essenziali per la formazione della volontà dei collegi.
  5. L’art. 16 prevede che “1. Le persone extracomunitarie e gli apatridi presenti nel territorio spagnolo hanno diritto a chiedere protezione internazionale in Spagna (…)” L’art. 17 prevede che “(…) l’ingresso irregolare nel territorio nazionale non potrà essere sanzionato quando sia stato effettuato da persona in possesso dei requisiti per poter beneficiare della protezione internazionale disciplinata dalla presente legge”. L’art. 18, tra gli obblighi del richiedente asilo, alla lettera d) include quello di “dare informazioni sul proprio domicilio in Spagna e sue eventuali variazioni”. L’art. 32 dispone che “i richiedenti asilo saranno autorizzati a lavorare in Spagna nei termini che si stabiliscano con regolamento”.

Alessandra Pelliccia

Mi sono laureata in Giurisprudenza all'Università di Bologna, dove ho poi frequentato un corso di alta formazione in pratiche sociali e giuridiche nell'accoglienza ed integrazione dei migranti.
Sto svolgendo il tirocinio forense presso uno studio specializzato in diritto dell'immigrazione.
Provo a raccontare con parole semplici (ma senza semplificazioni!), mettendo sempre al centro le storie delle persone.