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Frontex: la polizia di frontiera come strumento di esternalizzazione dei confini europei

Intervista a Giuseppe Campesi, Università di Bari

Immagine: le uniformi di Frontex (EU Council)

Nei giorni scorsi abbiamo intervistato il professor Giuseppe Campesi, docente presso il Dipartimento di Scienze politiche dell’Università “Aldo Moro” di Bari. Il Prof. Campesi è membro della direzione della rivista “Studi sulla Questione Criminale”, nonché collaboratore della rivista “Jura Gentium. Rivista di Filosofia del Diritto Internazionale e della Politica Globale”. Fa parte di “L’Altro diritto: Centro di ricerca interuniversitario su carcere, devianza, marginalità e governo delle migrazioni“, nonché di “Escapes: Laboratorio di studi critici sulle migrazioni forzate“. È tra i fondatori dell’Osservatorio sulla detenzione amministrativa degli immigrati e l’accoglienza dei richiedenti asilo in Puglia.
Nel 2015 ha pubblicato un libro dal titolo “Polizia della frontiera. Frontex e la produzione dello spazio europeo”, di cui peraltro sta per uscire una nuova edizione in lingua inglese.

Proprio in questi giorni l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (Olaf) ha confermato che sta indagando sulle denunce contro Frontex, accusata di essere coinvolta nei respingimenti illegali dei migranti. L’Olaf ha avviato un’inchiesta per violazione dei diritti umani.
Numerose sono le testimonianze raccolte da attivisti che monitorano l’operato delle polizie sui confini, tra queste violazioni ha avuto un forte impatto quella pubblicata dalla rivista tedesca “Der Spiegel” che denunciava un pushback nel Mar Egeo. Un respingimento realizzato dalla polizia di frontiera greca con l’appoggio operativo di Frontex, che sorvolava il tratto di mare con un aereo, negato però dal direttore Fabrice Leggeri. “Der Spiegel” riportò che Leggeri avrebbe mentito, visto che gli stessi rapporti di Frontex confermavano il volo che il direttore non riconosceva.

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Professor Campesi nei mesi scorsi si è riaccesa la polemica rispetto all’operato di Frontex. Infatti l’Agenzia Europea della guardia costiera e di frontiera è stata accusata di violare le proprie norme e la propria missione, adoperandosi non tanto per prestare soccorso in mare, quanto piuttosto per respingere i migranti che si affacciano ai confini europei. Che idea si è fatto di queste accuse?

Per rispondere alla domanda c’è da chiarire innanzitutto qual è la vera missione di Frontex, perché in realtà il mandato dell’Agenzia è stato rivisto in più occasioni negli ultimi 5 anni. Dal 2015 ad oggi Frontex è stata riformata due volte. Una prima volta all’indomani della “crisi dei rifugiati” e un’altra volta tra il 2018 e il 2019. Il nuovo regolamento è entrato in vigore nel 2019.

E’ vero che il mandato dell’Agenzia è stato allargato fino ad includere anche l’attività di ricerca e soccorso. Tant’è che nella nuova denominazione appunto Frontex si chiama Agenzia della Guardia costiera e di frontiera europea e, quindi c’è il riferimento alle funzioni di guardia costiera che rimandano all’idea che Frontex debba occuparsi anche di ricerca e soccorso. Però, da una lettura del regolamento europeo appare chiaro come la funzione principale dell’Agenzia sia quella di coordinare le attività di controllo della frontiera.

Dopo di che, se nel corso di questa attività si verificano situazioni in cui c’è obbligo di prestare soccorso a migranti o altre persone in pericolo in mare, l’Agenzia è obbligata anche a prestare soccorso. Ma l’Agenzia ha sempre interpretato in maniera piuttosto rigida il suo mandato come quello di un’Agenzia di controllo delle frontiere e non ha, per esempio, mai lanciato operazioni che avessero come scopo prioritario la ricerca e il soccorso a tutela della sicurezza umana dei migranti. L’attività di ricerca e soccorso è stata svolta da Frontex solo come attività subordinata in virtù di un principio cardine del diritto internazionale consuetudinario, vale a dire l’obbligo di prestare soccorso in mare alle persone in difficoltà.

In definitiva, Frontex non è un’Agenzia di ricerca e soccorso a dispetto del suo nome. E’ un’Agenzia di controllo delle frontiere che è obbligata anche a prestare soccorso qualora se ne presenti la necessità. Ma non ha mai, a livello strategico, organizzato le sue attività operative per potenziare le attività di ricerca e soccorso in mare.

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Possiamo allora dire che rispetto alle ultime accuse, accuse non nuove in quanto critiche all’operato di Frontex sono già state mosse in passato, non c’è nulla che la sorprende. Dal suo discorso mi sembra di capire che l’errore di base è proprio come è stato interpretato il ruolo dell’Agenzia…

No, francamente non c’è nulla che mi sorprende. Nel mio lavoro di ricerca su Frontex ho consultato spesso documenti ufficiali dell’Agenzia, ottenuti anche a seguito di richieste di accesso agli atti. Diciamo che è evidente che il suo operato si inserisce in un quadro strategico complessivo che è deciso a livello politico.

Gli organi esecutivi di Frontex sono composti infatti da rappresentanti dei governi e dai vertici delle polizie di frontiera nazionali. Quindi la strategia complessiva è decisa a livello politico. Resta un’agenzia intergovernativa dominata dagli esecutivi nazionali e, dunque, la strategia di Frontex si inserisce in un disegno complessivo che è quello di attuare una strategia che fa leva sulla collaborazione dei Paesi terzi, come la Turchia, o delle Agenzie di Paesi terzi, come la cosiddetta guardia costiera libica, non tanto per respingere ma per riportare indietro i migranti diretti verso l’Unione europea limitando per quanto è possibile l’intervento diretto di Agenzie nazionali o appunto di Frontex stessa. Quindi diciamo che l’Agenzia ha cercato, per quanto possibile, di non operare direttamente respingimenti ma ha attivamente collaborato offrendo supporto logistico e cooperazione alle attività di “pull-back” svolte dalle agenzie dei Paesi terzi con cui cooperiamo. Questo è un disegno strategico complessivo su cui tutti i Paesi membri in un certo senso concordano e che anche Frontex contribuisce ad attuare.

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Questa discussione su Frontex invita anche a fare una riflessione più generale su quella che è la gestione dei flussi migratori da parte dell’Unione europea e dei singoli Stati membri. Un tema che lei ha indirettamente accennato. Da esperto in diritto e politiche della sicurezza come giudica gli interventi legislativi e i progetti di riforma che sono stati avanzati nel nostro Paese e in Unione Europea nell’ultimo periodo?

L’opinione che ho naturalmente è negativa nel senso che il tentativo perseguito da tutti i Paesi membri dell’Unione europea e quindi anche dall’Unione europea è quello di limitare al massimo la possibilità che i migranti hanno di raggiungere il territorio europeo. Quindi, cercare di evitare di doversi far carico del cosiddetto onere dell’accoglienza. Onere dell’accoglienza che evidentemente crea forti tensioni diplomatiche all’interno dell’Unione europea perché appunto i Paesi frontalieri più esposti ai flussi migratori accusano gli altri Paesi di non offrire adeguata solidarietà e, viceversa, gli altri Paesi europei accusano i Paesi frontalieri di non approntare un sistema di accoglienza adeguato e di non effettuare con la necessaria efficienza i controlli alla frontiera.

Nell’impossibilità di risolvere le tensioni strutturali all’interno dell’Unione europea, queste tensioni vengono scaricate verso l’esterno, cioè si cerca di far in modo di impedire che i migranti possano raggiungere il territorio europeo cooperando con i Paesi terzi. Questa è la ragione della strategia di esternalizzazione delle frontiere.

Cioè fare in modo che i migranti restino bloccati in Turchia, in Libia, in Marocco, finanziando e supportando tecnicamente e logisticamente le agenzie di sicurezza di questi paesi, peraltro agenzie di sicurezza da più parti accusate di pratiche disumane e di violare i diritti dei migranti. Pensiamo agli interventi della gendarmeria marocchina che di tanto in tanto disperde con la forza i migranti che si assembrano nei pressi dei confini con le enclave spagnole in territorio Africano (Ceuta e Mellilla).

Dunque, questa strategia di esternalizzazione delle frontiere è in realtà anche una esternalizzazione delle tensioni diplomatiche, un tentativo di esternalizzare le tensioni diplomatiche strutturali interne all’Unione europea che rischiano di frantumare l’Unione. Di tanto in tanto, questa strategia entra in crisi perché è una strategia difficile da giustificare sul piano politico e sul piano giuridico.
Quindi, di tanto in tanto, i Paesi membri, ma anche la stessa Unione europea attraverso Frontex, vengono chiamati dall’opinione pubblica a rispondere delle violazioni dei diritti rispetto ai richiedenti asilo, oppure, delle volte, l’Europa e i Paesi membri si espongono al ricatto dei Paesi terzi che utilizzano l’immigrazione come un’arma diplomatica.

Abbiamo visto appena un anno fa cosa è accaduto con la Turchia che esplicitamente dichiarò che avrebbe fatto transitare i migranti verso la Grecia, non gli avrebbe più bloccati sul suo territorio, qualora l’Europa non si fosse piegata alle sue richieste. Quindi, di tanto in tanto, sia per ragioni di natura giuridica, per la violazione del diritto internazionale che questa strategia comporta, ma anche perché l’equilibrio politico su cui si regge questa strategia è delicato (dato che espone l’Unione europea e i Paesi membri al ricatto dei Paesi terzi), questa strategia entra in crisi e allora l’Unione europea in parte deve ri-internalizzare i suoi confini.

Deve cioè creare nei pressi delle aree di frontiera delle zone cuscinetto in cui cercare di confinare quanto più possibile i migranti. Ecco allora gli hotspot, i campi per rifugiati. Queste zone di frontiera in cui i migranti vengono bloccati, trattenuti in stato, se non di detenzione, quanto meno di confinamento forzato.
Pensate al ruolo delle isole. Immaginate la geografia della nostra frontiera e al ruolo che hanno le isole. Al ruolo che hanno i centri di accoglienza situati nei pressi delle zone di frontiera come strumento di contenimento della mobilità.
Ecco, quelli sono gli spazi di frontiera che l’Europa deve creare per compensare la difficoltà di gestire una strategia di esternalizzazione efficiente. Di tanto in tanto è come se la frontiera si spostasse nuovamente verso l’interno.
Però è evidente che l’obiettivo politico di fondo di questa strategia da 5 anni a questa parte è chiaramente quello del contenimento ad ogni costo della mobilità umana.
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Per approfondire:

Raccolta articoli di Giuseppe Campesi su Frontex

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