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Diritti in rotta. L’esperimento delle navi quarantena: quale tutela per i minori stranieri non accompagnati?

Il sesto e ultimo articolo di approfondimento del progetto In Limine di ASGI

Introduzione

Nel panorama delle misure di contenimento del contagio da coronavirus le navi quarantena rappresentano un modello di intervento differenziato per i cittadini provenienti da paesi terzi alla UE. Dopo mesi in cui non si ha avuto accesso ad alcuna informazione, la morte di due minori trattenuti sulle navi quarantena, ha affermato con forza la necessità, tanto per le istituzioni di controllo e garanzia, quanto per la società civile, di verificare le condizioni materiali dell’accoglienza e dell’assistenza, anche medica, prestata a bordo e di verificare così sia l’effettiva fornitura dei servizi essenziali, che il rispetto dei diritti fondamentali delle persone trattenute e delle procedure di identificazione dei MSNA previste dalla legge. ASGI, nell’ambito del progetto In Limine, ha, dunque, deciso di formulare una richiesta di accesso civico generalizzato alle diverse istituzioni responsabili della gestione delle navi, formalizzata in data 29.10.2020, cui sono pervenute risposte differenziate. La presente analisi è stata elaborata sulla base dei dati forniti da: Questura di Agrigento (25/11/2020), Questura di Palermo (27/11/2020), Tribunale per i Minorenni di Palermo (9/10/2020, 22/10/2020) e Croce Rossa Italiana (19/11/2020, inoltrati in allegato dal Ministero dell’Interno in data 24/12/2020). Per quanto riguarda le altre amministrazioni cui è stata presentata istanza di accesso civico: sono state definite “in trattazione” le istanze da parte delle Prefetture di Trapani e di Palermo1; la Prefettura di Ragusa ha riferito che la provincia non accoglie navi quarantena; non sono ancora, alla data odierna, pervenute risposte da parte di Questura di Trapani, Prefettura di Agrigento, Prefettura e Questura di Siracusa, Tribunale per i minorenni di Catania.

1.Prima identificazione

Per quanto attiene all’identificazione dei MSNA, l’art. 19 bis d.lgs. 142/20152 detta una procedura unica di identificazione dei minori per l’accertamento della loro età e, di conseguenza, per l’applicazione effettiva delle misure di protezione previste in loro favore.

In primo luogo, il terzo comma della disposizione appena citata, prevede che l’identificazione possa avvenire solo dopo che al minore sia stata prestata adeguata assistenza umanitaria. In estrema sintesi, secondo le previsioni del D.P.C.M. 10 novembre 2016, n. 234, recante il “Regolamento recante definizione dei meccanismi per la determinazione dell’età dei minori non accompagnati vittime di tratta, in attuazione dell’articolo 4, comma 2, del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24”3 e del “Protocollo per l’identificazione e per l’accertamento olistico multidisciplinare dell’età dei minori non accompagnati4” la procedura si articola: a) in un primo colloquio con il minore volto all’emersione della sua storia personale e familiare, nonché di ogni altro elemento utile alla protezione dello stesso, condotto dal personale qualificato della struttura di prima accoglienza, sotto la direzione dei servizi dell’ente locale competente e coadiuvato, ove possibile, da organizzazioni, enti o associazioni con comprovata e specifica esperienza nella tutela dei minori; b) ove permangano fondati dubbi in ordine all’età dichiarata, l’accertamento viene, in prima battuta, demandato alle autorità di pubblica sicurezza che verificano, anche con l’ausilio delle autorità diplomatico-consolari5, il possesso di eventuali documenti d’identità e, in seconda battuta, alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni competente per territorio, che può disporre esami socio-sanitari che devono essere svolti in un ambiente idoneo, secondo un approccio multidisciplinare, da professionisti adeguatamente formati e, ove necessario, in presenza di un mediatore culturale, utilizzando modalità meno invasive possibili e rispettose dell’età presunta, del sesso e dell’integrità fisica e psichica della persona6. Il provvedimento di attribuzione dell’età è emesso dal Tribunale per i Minorenni e qualsiasi residuo dubbio deve essere risolto con presunzione della minore età, in ossequio al principio del favor minoris.

É importante segnalare che, ex art. 18 co. 1 d.lgs. 142/2015, siffatte procedure devono essere improntate al rispetto del principio del superiore interesse del minore e devono essere applicate anche nei confronti dei MSNA accolti sulle navi quarantena. Tale evidenza viene anche sottolineata nella risposta della Questura di Palermo, secondo cui, tuttavia, la complessità della procedura per steps, così prevista dalla legge, la rende “di fatto impraticabile a bordo delle navi quarantena per ragioni che si ritiene superfluo specificare”.

Preme evidenziare che la stessa Questura non fornisce alcun dato rispetto a un preventivo passaggio dei MSNA dagli hotspot; diversamente nelle seppur schematiche e discordanti informazioni fornite dalla Questura di Agrigento7, si fa riferimento ad un “transito” presso l’hotspot di Lampedusa, ma non viene specificato se le procedure d’identificazione descritte siano state ivi seguite. Va segnalato che, dato il carattere essenziale delle informazioni fornite, restano non chiare le modalità e la durata di siffatto “transito”, durante il quale nessun minore avrebbe manifestato la propria volontà di accedere al sistema di protezione internazionale. Nessuna delle due Questure specifica quali modalità e quali criteri siano stati adottati ai fini della prima identificazione dei MSNA, rimanendo, pertanto, dubbio il modo in cui sia stata effettuata e se, oltre le dichiarazioni rese dalle persone, siano stati considerati dalla P.A. altri elementi. Allo stesso modo, non viene chiarito come quest’ultime siano state raccolte dagli operatori di P.S.

Per quanto riguarda i mediatori culturali, la cui presenza durante la procedura di identificazione è prevista per legge, non si specifica il numero presente sulle navi, quali lingue gli stessi parlino, né in quali modalità gli stessi hanno interloquito con i MSNA.

2. Nomina dei tutori e rispetto delle altre garanzie di legge

Il Tribunale per i minorenni di Palermo, in risposta alla richiesta di informazioni sul numero dei minori transitati sulle c.d. navi quarantena e sul numero dei corrispondenti tutori nominati per i MSNA, dichiara che sino alla data dell’8 Ottobre 2020, i suddetti non venivano segnalati all’autorità giudiziaria “se non al termine della quarantena ed in occasione del successivo trasferimento in strutture comunitarie”, disattendendo la norma ex art. 19 co. 5, d. lgs. 142/2015, secondo cui deve essere data immediata comunicazione della presenza di un MSNA all’autorità giudiziaria minorile per l’apertura della tutela a norma degli articoli 343 del codice civile e successivi. Dai dati forniti dal Tribunale per i minorenni di Palermo emerge però che già a partire dal 18 settembre 2020 erano presenti dei MSNA, collocati in quarantena sulla nave GNV Allegra; eppure, solo a seguito della morte di uno di essi, Abou Diakite, di 15 anni e nazionalità ivoriana, dato il risalto mediatico della notizia, il Presidente del Tribunale per i minorenni di Palermo ha inviato alle Prefetture siciliane una nota congiunta con il Procuratore presso il medesimo Tribunale, evidenziando la necessità di segnalare alla Procura Minorile la presenza di minori per la nomina di un tutore “senza attendere la conclusione della quarantena”.

Il Tribunale allega altresì le circolari del Ministero dell’Interno che dispongono: in data 18 Ottobre, che le comunicazioni della presenza di MSNA avvengano prima della quarantena e che si nomini quale tutore pro tempore il Capo Missione della Croce Rossa in servizio; in data 21 Ottobre, che venga escluso l’imbarco presso le navi quarantena di MSNA. Successivamente all’emanazione delle due circolari il Tribunale ha comunicato che, nei tre giorni dal 18 al 21 Ottobre, i MSNA sono stati effettivamente segnalati all’Autorità Giudiziaria e sono stati nominati 73 tutori.

Sembra potere quindi dedurre che, fino a quel momento, la mancata comunicazione nel periodo di permanenza presso le navi quarantena abbia impedito l’avvio di tutte le procedure previste a tutela dei diritti dei MSNA, prime tra tutte l’ascolto e l’apertura della tutela8.

3. Informativa legale

Dalle risposte fornite dal Tribunale per i Minorenni e dalle Questure competenti per territorio, risultano mancanti i dati in merito all’informativa circa il contenuto e le modalità di esercizio dei diritti spettanti ai MSNA; il gestore dell’accoglienza sulla navi quarantena, la CRI, ha comunicato, invece,di avere assicurato un’informativa mediante sessioni specifiche, sviluppata nell’ambito di un progetto europeo, sviluppato in collaborazione con Save the Children, per quanto anche quest’ultima non fornisca copia dei documenti informativi sulla possibilità di ottenere protezione internazionale e non indichi specificamente i soggetti che vi hanno partecipato, modalità e tempi. Si segnala a tal proposito che il Garante per la protezione dei diritti delle persone private della libertà personale riferisce, in seguito a sopralluogo sulle navi, che ha registrato una “scarsissima informazione sui diritti”, e che “nessuna informazione significativa” è stata fornita a bordo9.

4. Condizioni di accoglienza a bordo delle navi

Secondo la normativa dettata dal decreto legislativo n. 142 del 2015, come modificato dalla L. n. 47/2017, il MSNA non può in nessun caso essere trattenuto o accolto presso i centri di permanenza per i rimpatri (CPR) e i centri governativi di prima accoglienza. Il sistema di accoglienza dei minori si fonda innanzitutto sull’istituzione di strutture governative di prima accoglienza, loro specificatamente destinate, per le esigenze di soccorso e di protezione immediata di tutti i MSNA10. Nelle strutture di prima accoglienza i minori devono essere accolti, dal momento della presa in carico, solamente per il tempo necessario alla identificazione e all’eventuale accertamento dell’età, nonché a ricevere tutte le informazioni sui loro diritti, compreso quello di chiedere la protezione internazionale, e comunque per un periodo di tempo non superiore a 30 giorni. Nella situazione di emergenza sanitaria si è verificata di fatto, almeno in un primo momento, una deroga a queste previsioni con il collocamento dei minori in quarantena sulle navi11.

In riferimento a tale periodo, le Questure di Palermo e Agrigento non offrono indicazioni dettagliate sulle condizioni di accoglienza dei MSNA sulle navi quarantena. Tuttavia, la CRI riferisce che i minori sono stati alloggiati presso aree dedicate, insieme tra di loro (per gruppi afferenti al medesimo imbarco), divisi tra positivi e negativi al Covid-19 e distanti dalla popolazione adulta. Inoltre, le tempistiche di permanenza a bordo e la suddetta sistemazione sono state definite, dall’autorità sanitaria competente, l’USMAF (Ufficio di sanità marittima, aerea e di frontiera). È stato lo stesso USMAF a rilasciare il nulla osta per lo sbarco dei minori al termine della quarantena, a condizione della negatività al tampone.

Un altro elemento meritevole di attenzione è il rispetto del diritto alla salute. L’accertamento delle condizioni psicofisiche dei MSNA in isolamento dovrebbe essere un passaggio essenziale per la tutela di tale diritto. Sul punto nessuna informazione dettagliata è stata fornita dalle P.A.: l’unica menzione rilevante della questione è contenuta nella circolare ministeriale del 18 Ottobre, già citata, in cui viene evidenziata la necessità che l’Autorità Giudiziaria minorile sia aggiornata sulle condizioni psicofisiche del minore anche durante il periodo di quarantena, tramite la nomina pro tempore del capo missione della CRI quale tutore.

La CRI, che al contrario fornisce delle informazioni sul trattamento sanitario, dichiara che all’ingresso i minori vengono sottoposti a tampone e a una visita di controllo per il triage, nella quale sono valutati, inter alia, respiro, temperatura corporea ed eventuali patologie, ferite o fratture. Inoltre, riferisce che, oltre alla visita di ingresso, vengono effettuati controlli giornalieri (sempre in base alle indicazioni dell’USMAF e ai protocolli del Ministero della Salute) sulla condizione dei minori da parte di un team sanitario composto da medici, infermieri, psicologi e operatori CRI certificati nel primo soccorso, con eventuale supporto da remoto di specialisti per il trattamento di casi particolari. Eppure, il caso già citato del minorenne Abou Diakite, trasferito in ospedale il 1 Ottobre (12 giorni dopo l’inizio della quarantena sulla nave) e deceduto per setticemia, induce a chiedersi se il personale sanitario sia proporzionato al numero dei migranti imbarcati e alle esigenze di monitoraggio dello stato di salute e se il trattamento fornito sia idoneo ad approntare tempestivamente gli interventi medici, anche specialistici o salvavita.

Per Completezza si segnala che, alla risposta della CRI, sono state allegate le linee guida e le procedure operative, ma non è stata fornita documentazione sull’attività concreta svolta a bordo delle navi.

Conclusioni

In conclusione, come emerge dagli esiti dell’accesso generalizzato, il trattamento riservato ai MSNA approdati in territorio italiano, prima che fosse disposto che il loro isolamento fiduciario non si svolgesse sulle navi quarantena, presentava diverse criticità.

Nel breve esame svolto, appare importante il conflitto con il principio del superiore interesse del minore, qui risultato non prevalente, come invece dovrebbe essere secondo le norme internazionali e nazionali12; tale principio, infatti, non risulta essere stato correttamente bilanciato con le esigenze di salvaguardia della salute pubblica. Critica è anche la compatibilità del trattamento sulle navi quarantena in relazione ai principi di non discriminazione, corretto sviluppo e diritto di ascolto del minore per ogni questione che lo riguardi.

Dati temporali elaborati, confermano come l’intervento di alcune istituzioni sia avvenuto soltanto a seguito di un tragico evento dagli esiti fatali, cui la stampa ha riservato particolare risalto mediatico.

La disapplicazione delle procedure in materia di accoglienza e la non sufficiente trasparenza sulle condizioni di imbarco, che non possono essere semplicemente giustificate adducendo la necessità di adottare misure emergenziali di contenimento del Covid-19, hanno compromesso, in alcuni casi fatalmente, un adeguato trattamento dei MSNA, soggetti vulnerabili particolarmente tutelati dalle regole nazionali e internazionali, il cui rispetto rigoroso assicura il benessere di tali soggetti e il loro adeguato sviluppo psico-fisico.

In conclusione, appare opportuno segnalare come ancora minori stranieri non accompagnati, alla luce delle errate procedure di identificazione e della mancata presa in carico delle segnalazioni, possono essere costretti a permanere in nave quarantena, luoghi non adeguati, e soggetti ad illegittime procedure di allontanamento13.

I primi cinque contributi:
L’utilizzo delle navi quarantena per la sorveglianza sanitaria di persone già presenti sul territorio
Le navi quarantena come dispositivo di privazione della libertà personale
L’esperimento delle navi quarantena e le procedure di determinazione della condizione giuridica: una radicalizzazione dell’approccio hotspot
Le condizioni materiali di permanenza, i servizi e l’accesso alle cure
L’esperimento delle navi quarantena e i principali profili di criticità

  1. In data 16.11.2020 la Prefettura di Trapani e 11.11.2020 la Prefettura di Palermo hanno riferito che l’istanza è in trattazione e di avere avviato un’interlocuzione con il Ministero.
  2. L’articolo è stato introdotto dall’art. 5 della l. 47/2017, cd. L. Zampa, contenente Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati.
  3. https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2016-12-22&atto.codiceRedazionale=16G00248&elenco30giorni=false
  4. https://www.minori.gov.it/sites/default/files/protocollo_identificazione_msna.pdf
  5. L’intervento della rappresentanza diplomatico-consolare non deve essere richiesto nei casi in cui il presunto minore abbia espresso la volontà di chiedere protezione internazionale ovvero quando una possibile esigenza di protezione internazionale emerga a seguito del colloquio
  6. Non devono essere eseguiti esami socio-sanitari che possano compromettere lo stato psico-fisico del minore e, nella relazione finale, deve essere sempre indicato il margine di errore degli accertamenti condotti
  7. Si segnala che la P.A. afferma inizialmente che i MSNA collocati all’interno delle Navi Quarantena sono 605, salvo successivamente dichiarare che il numero di MSNA collocati in quarantena sanitaria sia di 478
  8. L’assenza di adeguato dialogo e di conoscenza delle storie dei soggetti accolti su queste navi, come segnalato dal Dott. Mauro Palma, Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, si traduce in ritardo essenziale nel supporto, non solo giuridico, quanto principalmente psicologico a soggetti che hanno affrontato un percorso tanto complesso come quello migratorio; sul punto vd. Il modello delle navi-quarantena: analisi e criticità. Incontro con Mauro Palma, garante nazionale, 22 dicembre 2020, al link: https://www.youtube.com/watch?v=mUTi6qPrkZA&ab_channel=CissOngCooperazioneInternazionaleSudSud.
  9. Sul punto vd. Il modello delle navi-quarantena: analisi e criticità. Incontro con Mauro Palma, garante nazionale, 22 dicembre 2020.
  10. Si tratta di centri attivati dal Ministero dell’interno, gestiti da quest’ultimo, anche in convenzione con gli enti locali, finanziati a valere sul Fondo asilo Migrazione e Integrazione (FAMI).
  11. Come è già stato sottolineato, ciò oggi non è più possibile, a seguito di provvedimenti volti ad evitare che “L’applicazione della legislazione emergenziale possa tradursi in una violazione di diritti individuali”, come segnalato dal Tribunale per i minorenni di Palermo.
  12. Ex art. 18 co. 1 d.lgs. 142/2015: “Nell’applicazione delle misure di accoglienza previste dal presente decreto assume carattere di priorità il superiore interesse del minore in modo da assicurare condizioni di vita adeguate alla minore età, con riguardo alla protezione, al benessere ed allo sviluppo anche sociale del minore, conformemente a quanto previsto dall’articolo 3 della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata dalla legge 27 maggio 1991, n. 176.
  13. Si veda https://inlimine.asgi.it/ancora-minori-stranieri-non-accompagnati-a-bordo-delle-navi-quarantena/.