Misure di emergenza a favore di Lettonia, Lituania e Polonia: la valutazione critica di ECRE

Le osservazioni dell’ECRE sulla proposta della Commissione relativa a misure provvisorie di emergenza a favore di Lettonia, Lituania e Polonia. COM (2021)752

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Riassunto delle valutazioni

ECRE non supporta le misure proposte, misure che avranno un effetto negativo sul diritto di asilo senza rispondere adeguatamente alla situazione ai confini europei con la Bielorussia. I diritti fondamentali colpiti dalla proposta sono il diritto alla dignità umana (Art. 1 della Carta dei Diritti Fondamentali – CDFUE), il diritto di asilo (Art. 18 CDFUE), il divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti (Art. 4 CDFUE), il diritto alla libertà e alla sicurezza (Art. 6 CDFUE), la protezione nel caso di respingimento, espulsione o estradizione (Art. 19 CDFUE), i diritti del minore (Art. 24 CDFUE) e il diritto ad un rimedio effettivo (Art. 47 CDFUE).

L’impatto negativo su questi diritti deriva dall’uso massiccio di pratiche che indeboliscono il diritto di asilo. Molti elementi delle misure di emergenza fanno già parte della proposta legislativa lanciata con il Patto sulla Migrazione ed Asilo, come le procedure di confine ¹ e le deroghe consentite².

In generale ECRE ha delle preoccupazioni riguardo alla mancanza di una chiara definizione di “strumentalizzazione” e alla relativa incertezza dello scopo delle misure. Di fronte ad una loro applicazione, ECRE sottopone le seguenti (non esaustive) osservazioni e raccomandazioni, che mirano a ridurre l’impatto negativo sui diritti fondamentali.

Registrazione ritardata (Art. 2(1)): Se in teoria il diritto del richiedente asilo non dovrebbe essere colpito dalla registrazione non immediata, nella pratica c’è il rischio che questo accada, poiché ritardare la registrazione rende più difficile per il richiedente provare il proprio status. Potrebbe quindi essere danneggiato il diritto all’accoglienza e protezione dai respingimenti, insieme ad altri diritti derivanti dallo status di richiedente asilo sotto la legge europea. ECRE propone degli emendamenti per assicurare il pieno rispetto del diritto alla dignità umana, come sancito nell’Art. 1 della CDFUE, del diritto di asilo (Art. 18 CDFUE), della protezione in caso di respingimenti, espulsione ed estradizione (Art. 19 CDFUE), e delle condizioni materiali di accoglienza.

Estensione delle procedure di frontiera (Art. 2(2)- (5)): l’Art. 2 stabilisce la possibilità per gli Stati membri di estendere le procedure di frontiera fino a un periodo di 16 settimane per quasi tutti i richiedenti che arrivano al confine, inclusi i bambini e altri richiedenti in condizione di vulnerabilità. Come dimostrano varie prove, è probabile che le procedure di frontiera siano applicate anche in detenzione. Questo fa nascere serie preoccupazioni riguardo il diritto di asilo (Art. 18 CDFUE), il divieto di trattamenti inumani e degradanti (Art. 4 CDFUE; Art, 3 CEDU), il diritto alla libertà e sicurezza (Art. 6 CDFUE, Art. 5 CEDU), la protezione in caso di respingimento, espulsione o estradizione (Art. 19 CDFUE) e i diritti del minore (Art. 24 CDFUE).

Diritto ad un rimedio effettivo (Art 2(6)): La misura proposta ridimensiona il diritto a un rimedio effettivo non prevedendo più l’effetto sospensivo automatico in attesa delle decisioni di ricorso. Questo crea preoccupazioni riguardo il divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti (Art. 4 CDFUE), la protezione in caso di respingimento, espulsione ed estradizione (Art. 19 CDFUE) e il diritto ad un rimedio effettivo (Art. 47 CDFUE). Prevedere per il richiedente il diritto automatico di rimanere sul territorio durante il periodo in cui è esercitato il diritto ad un ricorso effettivo e sospendere l’esito nel caso in cui tale diritto venga esercitato costituisce la migliore garanzia di rispetto di tale diritto e del diritto al non respingimento. Evita anche di appesantire il sistema giudiziario, visto che i richiedenti asilo non devono presentare una richiesta ulteriore per restare sul territorio.

Limitazioni delle condizioni di accoglienza (Art. 3): Lettonia, Lituania e Polonia potrebbero temporaneamente applicare modalità di accoglienza materiale che coprirebbero solamente i bisogni di base dei richiedenti. Considerando che queste potrebbero durare fino a 16 settimane, potrebbero ledere la dignità umana. ECRE raccomanda di aggiungere nel testo che tutti i richiedenti soggetti alle procedure di frontiera dovrebbero avere accesso all’assistenza legale dal momento in cui avanzano richiesta di protezione internazionale.

Deroghe alla Direttiva Rimpatri (Art. 4): Screditare quasi in pieno la direttiva rimpatri sembra sproporzionato e rischioso, in quanto la Direttiva prevede importanti garanzie oltre al principio del non respingimento, legate alla detenzione e alla salute. Tra le altre queste includono garanzie sui rimedi e procedure di salvaguardia. La commissione europea deve dimostrare perché non sono disponibili altre alternative meno onerose.

Specifiche garanzie (Art. 5): Per assicurare un accesso genuino ed effettivo alle procedure di asilo, Lituania, Lettonia e Polonia devono garantire il funzionamento di un numero sufficiente di punti di registrazione, inclusi quelli ai valichi di frontiera. Devono altresì garantire che i richiedenti ricevano informazioni rilevanti riguardo ai punti di registrazione e che abbiano la possibilità di raggiungerli in modo sicuro e legale. Se l’ultimo punto non viene garantito allora non può essere assicurato un accesso genuino ed effettivo alle procedure di asilo.

Introduzione

Il 1° dicembre 2021 la Commissione europea ha presentato una proposta relativa a misure provvisorie di emergenza a favore della Lettonia, della Lituania e della Polonia³. La bozza della proposta è stata accompagnata da una comunicazione congiunta al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, dal titolo “Rispondere alla strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne dell’UE sponsorizzata dagli Stati”⁴. La bozza fa seguito alla richiesta del Consiglio di prendere in considerazione misure in risposta alle azioni della Bielorussia.

La proposta non è stata accolta con entusiasmo dai gruppi politici del Parlamento europeo (cosa che non sorprende dato il ricorso a una procedura in cui il ruolo del Parlamento si limita alla consultazione). Sia il gruppo S&D di centro-sinistra ⁵ che i Verdi ⁶ hanno espresso critiche, insieme ad alcuni eurodeputati di Renew ⁷. Anche la risposta degli Stati membri sembra essere negativa, in parte perché per alcuni di loro la proposta non è abbastanza incisiva. Il suo destino è quindi incerto. ECRE ha commentato altrove sulla politica della situazione e sulle proposte legislative già presentate. Questi commenti esamineranno in dettaglio le proposte con particolare attenzione alla sostanza degli articoli. L’introduzione delinea innanzitutto alcune preoccupazioni per l’approccio generale.

In primo luogo, la Commissione si avvale dell’articolo 78, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) quale base giuridica del progetto di decisione, inteso a: “stabilire misure provvisorie a beneficio di Lettonia, Lituania e Polonia, al fine di sostenerle nella gestione della situazione di emergenza causata dalle azioni della Bielorussia, che ha portato ad un improvviso afflusso di cittadini di paesi terzi nel contesto attuale di strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne“⁸.

Se le misure si riferiscono alla “strumentalizzazione dei migranti“, il concetto di “strumentalizzazione” non è definito. Che esso sia centrale si può capire dai riferimenti ad esso nel Memorandum esplicativo. Appare anche nell’articolo 1, che si riferisce a “un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi nell’attuale contesto di strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne“. L’imminente riforma del codice delle frontiere Schengen cerca inoltre di “fornire strumenti migliori agli Stati membri per proteggere le frontiere esterne in situazioni di strumentalizzazione, assicurando il pieno rispetto dei diritti fondamentali. Inoltre, conterrà misure che aiuteranno gli Stati membri di fronte a movimenti non autorizzati di migranti, comprese le ripercussioni della strumentalizzazione lontano dalle frontiere esterne“. Una definizione di strumentalizzazione potrebbe quindi essere anche imminente; è assente dalla proposta.

In secondo luogo, oltre alla mancanza di chiarezza sulla definizione di strumentalizzazione, gli scopi materiali delle misure non sono chiaramente circoscritti. Per contro, quando in precedenza era stato utilizzato l’articolo 78, paragrafo 3 (per le decisioni di ricollocazione del 2015, cfr. infra), gli obiettivi, l’ambito di applicazione materiale e le definizioni delle misure erano state stabilite. La proposta prevede si applichi a coloro che arrivano o sono già presenti sul territorio degli Stati membri “a seguito delle azioni del regime bielorusso“. Non è chiaro come questa frase debba essere interpretata, il che può comportare arbitrarietà. Ulteriore confusione può essere generata dall’uso del termine “migranti” che non è utilizzato nei principali strumenti del sistema europeo comune di asilo (CEAS).

In terzo luogo, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE consente l’adozione di misure che, al fine di affrontare chiaramente una individuata situazione di emergenza, derogano temporaneamente e su punti specifici agli atti legislativi in questioni relative all’asilo. Queste misure non devono essere però intese a eliminare, sostituire o modificare definitivamente le disposizioni degli atti legislativi adottati sulla base dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE⁹. In tal modo, le misure porterebbero a un sistema arbitrario sostanzialmente diverso dal sistema stabilito dagli attuali strumenti del CEAS¹⁰.

Se le misure proposte sono temporanee (e rinnovabili), c’è il rischio che diventino permanenti, come altre misure temporanee ed eccezionali. Inoltre, il rapporto tra le misure e le modifiche alla legislazione in materia di asilo richiede un esame. Analisi della legislazione adottata in risposta alla crisi in Lituania¹¹, Polonia¹² e Lettonia¹³ dimostrano che alcune delle modifiche apportate dagli Stati membri sono incompatibili con il diritto primario e derivato dell’UE, in quanto consentono deroghe ai diritti non derogabili ai sensi della Carta (compresi gli articoli 4 e 19), nonché il diritto di asilo ai sensi dell’articolo 18. Tuttavia, piuttosto che cercare la loro disapplicazione, elementi della proposta sembrano legittimare tali modifiche.

In quarto luogo, una questione separata ma correlata è la sovrapposizione tra le misure proposte e quelle del nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo del 2020. Tali proposte sono attualmente oggetto di controllo legislativo in una procedura co-decisionale, in cui il Parlamento europeo e il Consiglio sono co-legislatori su un piano di parità. Introducendo misure analoghe in una decisione del Consiglio, che richiede solo la consultazione del Parlamento europeo, la proposta può essere interpretata come uno sforzo per bypassare i processi legislativi ordinari e una discussione significativa sull’impatto dell’equivalente disposizioni proposte nel patto.

Infine, la necessità e la proporzionalità delle misure proposte sono discutibili. Dato l’impatto sulla situazione e sui diritti delle persone colpite, sono veramente le misure più adatte? Erano disponibili alternative meno onerose? Sono misure proporzionate date le restrizioni previste? Nella proposta queste domande rimangono in gran parte senza risposta.

1. Vedi: Commenti ECRE sulla proposta modificata dalla Commissione per un regolamento sulle procedure di asilo per quanto riguarda le procedure di asilo alle frontiere e le procedure di rimpatrio alla frontiera. COM (2020) 611, dicembre 2020, disponibile su: https://bit.ly/3sxUtTP
2. Vedi: Commenti ECRE sulla proposta della Commissione per un regolamento che affronta le situazioni di crisi e di forza maggiore nel campo della migrazione e dell’asilo. COM (2020) 613, febbraio 2021, disponibile su: https://bit.ly/3DhAaOL
3. Commissione europea, Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa a misure provvisorie di emergenza a favore della Lettonia, Lituania e Polonia, COM/2021/752, dicembre 2021, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3dxcoUk
4. Comunicazione congiunta al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Rispondere alla strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne dell’UE sponsorizzata dagli Stati, JOIN (2021) 32 final, novembre 2021, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3rK0v5V
5. S&D Comunicato stampa, comunicato stampa. Il gruppo S&D condanna la proposta della Commissione di sospendere le norme in materia di asilo, 1° dicembre 2021, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3dzUm3L
6. Commissione europea, Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa a misure provvisorie di emergenza a favore della Lettonia, Lituania e Polonia, COM/2021/752, dicembre 2021, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3dxcoUk
7. Sophie in ‘t Veld su Twitter: “Invece di far rispettare il diritto dell’UE, @EU_Commission cede alle pressioni dei governi nazionali, fondamentalmente legittimando le violazioni dei diritti umani e la mancata applicazione della legge sull’asilo. Quando @Europarl_EN chiamerà @vonderleyen e @MargSchinas a venire in plenaria e spiegare?” – https://t.co/oNRgAdgmM1; Hilde Vautmans su Twitter: “Invece di spingere gli Stati membri dell’UE a trovare una soluzione sostenibile per regolare in modo efficiente la migrazione, gettiamo i nostri valori e diritti fondamentali nel cestino. Inaccettabile. @EU_Commission dovrebbe proteggere i nostri trattati, non fornire modi per aggirarli” –https://t.co/bd1HSZVI7Z
8. Possono sorgere problemi di attuazione in quanto la proposta non è definita con precisione. L’articolo 1 si riferisce ai migranti, mentre né la rielaborazione della Direttiva Accoglienza né la rielaborazione della Direttiva Procedure vi fanno riferimento.
9. Conclusioni dell’avvocato generale Bot, 26 luglio 2017, cause C-643/15 e C-647/15, Repubblica slovacca, Ungheria contro Consiglio europeo, ECLI:EU:C:2017:618, punti 75 – 78, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3orP00I
10. V. anche: CGUE, Repubblica slovacca, Ungheria c. Consiglio europeo, C-643/15 e C-647/15, §§ 332 – 333.
11. Nota legale ECRE 11: Risposte straordinarie: modifiche legislative in Lituania, 2021 | Consiglio europeo sui rifugiati e l’esilio (ECRE), disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/31D5HgS
12. Helsińska Fundacja Praw Człowieka» Il progetto di modifica della legge sugli stranieri e della legge sulla garanzia di protezione viola i principi del diritto d’asilo dell’UE – parere giuridico dell’HFHR, 2021, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3y5vIkZ
13. Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), osservazioni dell’UNHCR sull’Ordine del Consiglio dei Ministri della Repubblica di Lettonia sulla dichiarazione di situazione di emergenza (n. 518), 13 ottobre 2021, disponibile all’indirizzo: https://www.refworld.org/docid/61767bea4.html