Sopralluogo giuridico di Asgi in Macedonia del Nord

La questione migratoria tra esigenze interne e pressione dell’Unione Europea

Pubblichiamo l’articolo di presentazione del sopralluogo giuridico in Macedonia del Nord condotto da soci ASGI coinvolti nel progetto Medea. Si tratta di una prima descrizione degli elementi più significativi emersi dagli incontri e dalle visite effettuate in attesa della produzione di un report di analisi dell’esperienza e di specifici approfondimenti.


Dal 3 al 9 novembre 2021, una delegazione composta da quattro soci ASGI nell’ambito del progetto Medea ha effettuato un sopralluogo giuridico in Macedonia del Nord e Kosovo. L’idea di approfondire le dinamiche migratorie dei due paesi si inserisce in un contesto ampio di studio e monitoraggio del fenomeno migratorio nell’area balcanica, obiettivo specifico di azione del progetto Medea. I monitoraggi svolti nelle aree di confine e nei Paesi attraversati da flussi migratori costituiscono infatti importanti occasioni di comprensione della realtà oltre che di approfondimento e rafforzamento della rete.

Dopo il sopralluogo di giugno in Albania 1 infatti si è deciso di proseguire il lavoro di ricerca su Paesi dell’area politicamente e mediaticamente meno attenzionati ma caratterizzati in ogni caso da un ruolo essenziale nelle dinamiche migratorie. La vicinanza geografica con l’Albania, la condivisione di confini e di strumenti di gestione e controllo della migrazione hanno consentito di ampliare e consolidare conoscenze, oltre che di cominciare a trovare conferme ad aspetti per i quali vi era solo una percezione parziale.

Vi proponiamo quindi una breve analisi di alcuni aspetti significativi per introdurre il ruolo della Macedonia del Nord in vista di un report descrittivo che sarà a breve pubblicato.

Descrizione sintetica dell’evoluzione della migrazione negli anni recenti

La Macedonia del Nord è stata al centro del dibattito politico europeo ed internazionale negli anni 2014-2015 quando il Paese è stato attraversato da più di un milione di siriani 2, afgani ed iracheni diretti verso l’Europa occidentale. Come noto, a partire dalla fine del 2015 si è assistito ad un cambio di rotta nella gestione del flusso di migranti lungo la cd rotta balcanica e la Macedonia del Nord ha subito le pressioni dell’Unione Europea per smantellare il meccanismo di transito “legalizzato” verso l’Unione e diventare strumento di contenimento dei movimenti di persone 3. In questo senso tra la fine del 2015 e l’inizio del 2016, con la costruzione della recinzione di filo spinato che per quasi 50 chilometri “protegge” il confine macedone-greco e contestualmente alla sottoscrizione dell’accordo tra UE e Turchia nel marzo 2016, la frontiera tra la Macedonia del Nord e la Grecia è stata chiusa. 

L’azione repressiva è diventata evidente con la sottoscrizione di accordi bilaterali tra la Macedonia del Nord e diversi paesi dell’Unione (prevalentemente appartenenti al cd. blocco di Visegrad) per autorizzare interventi di pattugliamento congiunto tramite il dispiegamento di circa 140 c.d. guest officers 4. La presenza di agenti stranieri sul confine macedone-greco nonché l’utilizzo di violenza fisica e psichica da parte dei soggetti coinvolti nei pattugliamenti congiunti nei confronti dei migranti sono documentati in diversi rapporti di Border Violence Monitoring Network (ad esempio qui e qui). I guest officers prossimamente potrebbero essere sostituiti con agenti FRONTEX, visto che l’Agenzia Europea è pronta ad estendere i propri pattugliamenti anche in Macedonia del Nord, nonostante persistano alcune difficoltà relative alla sottoscrizione di uno status agreement 5.

Questa brevissima sintesi intende offrire spunti di riflessione sia sul ruolo strumentale del Paese rispetto alle politiche di esternalizzazione dell’Unione europea, messe in campo sempre più massicciamente nell’area balcanica, sia sulle riforme richieste alla Macedonia del Nord, così come ad altri Paesi dell’area, in vista della futura adesione all’Unione europea; a partire dal 2005 la Macedonia del Nord ha infatti agito in risposta a precise richieste delle istituzioni europee, facendo proprie le priorità indicate dalle stesse, con l’obiettivo di ottenere vantaggi immediati, quali ad esempio la circolazione in esenzione di visto 6 o progressivi avanzamenti nel processo di adesione.

Effetti dell’esternalizzazione nella gestione migratoria

Il rafforzamento delle politiche di contrasto ai movimenti migratori ha ovviamente dato il via ad una serie di criticità che si ripercuotono sui diritti fondamentali delle persone coinvolte. Innanzitutto i respingimenti. Secondo i dati pubblicati dalle ong locali, a partire dal 2016 si è assistito ad un aumento esponenziale dei respingimenti tra la Macedonia del Nord e la Grecia. A titolo esemplificativo se nel 2019 oltre 20 mila persone sono state respinte dalla Macedonia del Nord in Grecia, nel 2020 il numero è salito a quasi 30 mila 7. Il fenomeno ha una portata significativa anche al confine nord con la Serbia. Sempre secondo i dati raccolti delle ong locali, con il passare degli anni è aumentato il numero di persone che vengono riammesse dalla Serbia in Macedonia del Nord. La militarizzazione della frontiera che impedisce il raggiungimento dei paesi dell’Europa occidentale ha portato al fenomeno dei migranti di ritorno verso la Grecia dove sono state aperte rotte alternative (v. rotta albanese) o modalità di attraversamento nuove.

Altra conseguenza delle politiche di controllo è stata l’intensificazione del traffico di esseri umani. Apparentemente l’unica soluzione efficace per attraversare il territorio della Macedonia del Nord e raggiungere il confine a nord con la Serbia è quella di rivolgersi ai trafficanti che pretendono cifre che si aggirano tra i 500 e i 1000 euro per percorrere i 250 chilometri necessari. Concluso il tragitto fino al confine serbo il migrante è costretto a rivolgersi a nuovi trafficanti per ottenere il supporto logistico necessario all’attraversamento della frontiera che avviene normalmente a piedi lungo percorsi che mutano in continuazione.

Negli ultimi anni nei pressi del centro di Tabanovce sono sorti due luoghi di concentrazione informale di persone in transito – Lojane e Vaksince – ove soggiornano temporaneamente le persone riammesse dalla Serbia alla Macedonia o giunte dalla Grecia in attesa di varcare la frontiera con il supporto di trafficanti. Nonostante l’alto numero di persone in transito (dato confermato, come si vedrà, anche dalle persone registrate nei centri di transito), le reti di traffico rendono i flussi di persone praticamente invisibili.

La pressione dell’Unione si è riflessa anche nel progressivo adeguamento della normativa interna alle direttive europee sull’asilo. La Macedonia del Nord si è dotata di una legge nazionale sull’asilo e la protezione temporanea sin dal 2013, poi modificata diverse volte al fine di conformarsi alle disposizioni europee in materia di asilo. Nel 2016, il Parlamento ha approvato degli emendamenti aggiuntivi alla legge nazionale sull’asilo e la protezione temporanea, introducendo il concetto di “Paese terzo sicuro”.

All’interno di tale categoria rientrano tutti i Paesi facenti parte dell’UE dell’EFTA e della NATO e quindi anche Albania, Bulgaria e Grecia, paesi confinanti con la Macedonia del Nord. Di conseguenza, i migranti rintracciati sul territorio macedone in stato di soggiorno irregolare che intendano chiedere asilo possono essere respinti  in questi Paesi, se vi siano indicatori di un loro precedente passaggio nel loro territorio. La nuova legge sulla protezione internazionale e temporanea, oltre ad introdurre il concetto di paese d’origine sicuro, amplia la portata del concetto di paese terzo sicuro.

Il nuovo testo 8 infatti definisce paese terzo sicuro quel paese nel quale il richiedente asilo è transitato prima del suo arrivo in Macedonia del Nord e dove si presume possa tornare senza subire persecuzioni o incorrere in danni gravi come definiti dalla stessa legge. Nonostante le disposizioni relative all’asilo sembrino garantire in modo adeguato l’accesso alla procedura, in Macedonia del Nord il numero delle domande di asilo presentate a partire dal 2016 è estremamente ridotto probabilmente non solo in ragione della volontà delle persone di raggiungere altre destinazioni ma anche in ragione dell’altrettanto bassa  percentuale di riconoscimenti e dei tempi di attesa molto lunghi. Secondo i dati ufficiali del Ministero dell’Interno macedone nel 2016 le domande esaminate sono state 762 di cui solo 7 riconoscimenti, nel 2017 le domande esaminate sono state 162 con 5 riconoscimenti, nel 2018 sono state esaminate 299 domande di asilo di cui solo 6 hanno avuto un riconoscimento, nel 2019 sono state esaminate 505 domande di asilo di cui solo una ha avuto esito positivo. Per il 2020 i dati ricalcano quelli dell’anno precedente 9.

Un ultimo effetto significativo delle politiche di esternalizzazione e controllo delle frontiere è la sopravvivenza dei centri di transito di Tabanovce (confine serbo) e Vinojug (confine greco). Questi centri, istituiti durante la crisi migratoria per facilitare il transito delle persone dalla Grecia alla Serbia  ed ubicati nei pressi della ferrovia che taglia in due il Paese, sono tutt’oggi operativi e gestiti dall’Unità di Crisi del Ministero dell’Interno grazie a finanziamenti europei destinati prevalentemente ad OIM. Nel corso degli anni a seguire la loro funzionalità si è adeguata alle esigenze di carattere emergenziale individuate dal governo macedone per affrontare urgenze interne o dar seguito a pressioni europee seguendo logiche tipicamente esternalizzanti. Questa gestione “ibrida” risulta peraltro facilitata dal fatto che le strutture di transito non hanno una base giuridica chiara, con la conseguenza che le stesse si prestano ad una molteplicità di utilizzi.

Attualmente i centri di transito paiono avere principalmente il ruolo di spazi di trattenimento per persone intercettate nel corso di operazioni di contrasto al traffico di esseri umani o di centri dove detenere i migranti che devono essere sottoposti al periodo di quarantena. Per quanto concerne la gestione della pandemia infatti il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali della Macedonia del Nord ha emanato una direttiva sulla base della quale ogni migrante entrato nel territorio nazionale in modo irregolare a seguito di domanda di protezione internazionale dovesse essere sottoposto ad un periodo di quarantena per quattordici giorni proprio all’interno di queste strutture. In seguito il periodo di quarantena è stato esteso per i soli richiedenti asilo a 21 giorni.

Nella prassi però le quarantenne dei richiedenti asilo – come riferitoci dalle organizzazioni locali – sono durate anche diversi mesi, nonostante la rimozione dell’obbligo di quarantena per gli stranieri entrati regolarmente. E’ stato necessario, nell’aprile 2021, l’intervento della Corte costituzionale macedone che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del provvedimento per evidenti profili discriminatori.

Secondo i dati forniti dalle ong locali nel periodo aprile-giugno 2021 il numero di persone registrate nel centro di transito di Tabanovce sono state 428 e non è stata registrata nemmeno una domanda di asilo. Nell’intero  2020 le persone riammesse lungo questo tratto di confine sono state 2.308 10.

Per quanto riguarda il centro di transito di Vinojug nel periodo tra aprile e giugno 2021 sono state registrate 5.030 persone, ed una sola domanda di protezione internazionale 11, mentre 5.078 persone sono state riammesse in Grecia. Numeri decisamente più significativi rispetto al centro di Tabanovce dettati dalla sua ubicazione geografica: il confine greco è infatti la frontiera maggiormente pattugliata nel paese come conferma la presenza dei guest officers.

A fronte di una politica interna migratoria così restrittiva e aderente alle richieste europee, le organizzazioni non governative locali sottolineano fino ad oggi la profonda soddisfazione delle istituzioni europee nei confronti della Macedonia del Nord. Appare pertanto, di grande interesse approfondire la relazione tra la Macedonia del Nord (Paese in fase di adesione all’UE) e l’Unione e, di conseguenza, l’ampio ricorso a fondi europei per l’implementazione delle politiche migratorie, soprattutto se potenzialmente finalizzate all’imposizione di azioni illegittime.

Le principali criticità investigate durante il sopralluogo

I contenuti esposti ci consentono di delineare una serie di aspetti essenziali da indagare per comprendere il ruolo della Macedonia del Nord ed evidenziare condotte illegittime messe in atto dalle autorità locali anche su pressione dell’Unione Europea.

Il sopralluogo è stato condotto attraverso monitoraggi diretti alle zone di confine (con attenzione particolare ai centri di transito), colloqui con le istituzioni nazionali (Ministero dell’Interno, Ombudsman) ed internazionali presenti sul territorio (OIM e UNHCR), nonché con le ong locali (Legis e MYLA) e alcuni docenti universitari al fine di conoscere il lavoro di studio e ricerca in tema di immigrazione, asilo e controllo delle frontiere. Il progetto sta infatti lavorando anche sullo sviluppo di reti accademiche e cliniche legali in funzione di future azioni progettuali.  

Indubbiamente il monitoraggio dei flussi e soprattutto dei respingimenti ha costituito un obiettivo essenziale, soprattutto perché affiancato da un’analisi delle prassi e degli strumenti giuridici con i quali queste azioni hanno luogo. In questo senso è stato molto interessante raccogliere informazioni relative all’assenza di Frontex sul territorio ma agli effetti indiretti che la presenza dell’Agenzia ha oltre confine (in Grecia e in Serbia). Altrettanto interessante è stato comprendere la relazione funzionale esistente tra i guest officers e l’Agenzia.

Altro aspetto essenziale è stato la raccolta di informazioni sul funzionamento dei centri di transito, luoghi di privazione informale della libertà. In particolare è stato importante comprendere il ruolo che queste strutture hanno assunto nel tempo a seconda delle emergenze rilevate a livello nazionale od europeo, soprattutto in relazione al fenomeno del traffico di esseri umani.

Al contempo grande interesse ha suscitato la raccolta di informazione sugli strumenti giuridici relativi alla procedura di asilo, alla tutela dei minori e delle vittime di tratta, alla accoglienza e integrazione dei titolari di protezione grazie alla quale è stato possibile evidenziare carenze strutturali preoccupanti, ma anche un sistema che solo in apparenza pare rispondere alla tutela dei diritti fondamentali delle persone.

Un altro argomento stimolante è stato osservare il ruolo delle organizzazioni internazionali (UNHCR e OIM innanzitutto) e delle agenzie europee (Frontex ed EASO) sia come strumento operativo e legittimante delle politiche restrittive calate dall’Unione, sia come interlocutore politico con un ruolo di raccordo tra Istituzioni UE e governo macedone.

Da ultimo il monitoraggio è servito a raccogliere prime informazioni relative allo studio e approfondimento dei fondi, prevalentemente europei, attraverso i quali gli interventi di esternalizzazione hanno luogo. Un lavoro di ricerca importante per indagare eventuali responsabilità indirette degli attori internazionali nelle violazioni dei diritti fondamentali delle persone in movimento.

  1. Sopralluogo in Albania: le peculiari dinamiche migratorie di un paese chiave nella rotta balcanica, Asgi – 23 Settembre 2021
  2. Closed Borders, Programme Report on the impact of the borders closures on people on the move, with a focus on Women and Children in Serbia and Macedonia, September 2016
  3. Field Report 2016, Macedonian Young Lawyers Association
  4. Foreign agents and violence against migrants at the Greek-Macedonian border, State Watch – 8 giugno 2021
  5. EU: Bulgaria blocks North Macedonia Frontex agreement, State Watch – 26 ottobre 2020
  6. Quarta relazione sul regime UE di esenzione dal visto con i paesi dei Balcani occidentali e del partenariato orientale, Commissione Europea – 4 agosto 2021
  7. The state of asylum in the Republic of North Macedonia 2020, Macedonian Young Lawyers Association
  8. Decree for promulgation of the law on international and temporary protection, Assembly of the Republic of Macedonia
  9. The state of asylum in the Republic of North Macedonia 2020, Macedonian Young Lawyers Association
  10. Field Report 2021, Macedonian Young Lawyers Association
  11. Field Report 2021, Macedonian Young Lawyers Association

ASGI - Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione

Nata dall'intenzione di condividere la normativa nascente in tema d’immigrazione da un gruppo di avvocati, giuristi e studiosi, l’ASGI ha, nel tempo, contribuito con suoi documenti all'elaborazione dei testi normativi statali e comunitari in materia di immigrazione, asilo e cittadinanza, promuovendo nel dibattito politico-parlamentare e nell’operato dei pubblici poteri la tutela dei diritti nei confronti degli stranieri ( continua » )