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Diniego del rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione: dopo 8 anni giustizia è fatta

T.A.R. per la Puglia, sentenza n. 1946 del 30 dicembre 2021

Una vicenda riguardante un cittadino albanese che dopo quasi 8 anni è stata finalmente risolta.

Il ricorrente è regolarmente residente in Italia sin dall’anno 2003 con un lavoro regolare e con rinnovi del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato ininterrottamente sino al 2013 privo di condotte sintomatiche di pericolosità sociale, sposato e con una figlia nata in Italia.

Prima della scadenza naturale del permesso di soggiorno nell’anno 2013, previa iscrizione nelle liste di collocamento presso il centro per l’impiego di (…), inviava il Kit postale per il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di attesa occupazione; dopo tre anni dal richiesto rinnovo, nell’anno 2016, gli veniva notificato il decreto di rigetto del rinnovo del permesso di soggiorno per attesa occupazione.
Nel provvedimento impugnato, l’amministrazione, motivava le ragioni del rigetto in ragione del mancato adempimento da parte del cittadino straniero dell’iscrizione nelle liste di collocamento nel termine di cui all’art. 22 del T.U.I., onde poter beneficiare del permesso di attesa occupazione per la durata di un anno sostenendo che egli avrebbe comunque usufruito di ben più del termine previsto dalla norma, essendosi iscritto nelle liste oltre 17 mesi dopo la perdita del lavoro, e che, alla data di redazione del provvedimento di diniego, ovvero ben dopo 22 mesi dal termine dell’attività lavorativa, lo stesso non aveva ancora intrapreso una regolare attività lavorativa.

Il vero nocciolo della questione giuridica in esame consisteva nel valutare la perentorietà del termine di 40 giorni per l’iscrizione nelle liste di collocamento e nel valutare se tale termine poteva ritenersi legittimamente trascorso anche senza un formale rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione.

Il momento storico era difficile in quanto si deve ricordare che sul finire del 2012 sino agli inizi del 2014 l’Italia, come tutta l’Europa, veniva investita da una grave crisi economica ed occupazionale che produceva nel solo 2013 più 293.000 senza lavoro in più dell’anno precedente. Secondo l’Istat nel mezzogiorno d’Italia il tasso di disoccupazione aveva sfiorato i massimi storici attestandosi tra il 19,5 e 20% (cfr. dati Istat al link http://dati.istat.it/Index.aspx?DataSetCode=DCCV_TAXDISOCCU). Il periodo di disoccupazione protrattosi per 17 mesi, costituiva solamente una parentesi della carriera lavorativa del ricorrente che, principalmente, era stata determinata appunto dalla grave crisi che aveva colpito il mondo del lavoro.

Si rammenta che a Roma il 3 giugno 2016 i sindacati avevano a gran voce protestato sul fatto che gli immigrati regolari “Prima perdono il avoro. Poi perdono il diritto di vivere in Italia”. Infatti, essi sostengono quanto segue: “La crisi economica non crea solo disoccupati, ma anche immigrati irregolari, a causa di norme inadeguate, ignoranti o sorde rispetto allo tsunami che si è abbattuto sull’occupazione, e pure a causa di prassi ingiustamente e arbitrariamente restrittive di molte Questure. Alla radice di tutto c’è l’impianto della legge sull’immigrazione, che lega indissolubilmente il permesso di soggiorno al contratto di lavoro. Un immigrato che perde il posto ha diritto a un permesso per attesa occupazione della durata di “almeno un anno”, scaduto quello, se non c’è un nuovo contratto, se ne deve andare. Ora che il tasso di disoccupazione tra gli stranieri ha raggiunto il 17%, questa regola si è trasformata in una mattanza. Basti pensare che tra il 2014 e il 2015 ben 300 mila permessi di soggiorno non sono stati rinnovati: si stima che 100 mila immigrati se ne siano andati, ma altri 200 mila sono rimasti qui, senza un documento, obbligati a vivere e a lavorare in nero“. È su queste basi che parte la mobilitazione nazionale promossa per il 28 giugno da Cgil, Cisl e Uil, con presidi davanti a tutte le prefetture italiane. Le richieste sono le stesse fatte ripetutamente e invano al governo in questi anni: “Prorogare a due anni della durata del permesso di soggiorno per attesa occupazione; sanare le posizioni dei migranti che hanno già perso il permesso di soggiorno; lottare contro il lavoro nero e il grave sfruttamento che ne scaturisce”.

All’esito della camera di consiglio il Tar Puglia – sede di Bari – II sezione accoglieva la domanda cautelare ai soli fini del riesame dell’istanza diretta ad ottenere il permesso di soggiorno per motivi di attesa occupazione invitando l’amministrazione a tenere conto della interpretazione dell’art. 22, comma 11 del D.Lgs. N. 286/98 suggerita dalla circolare del Ministero dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza Prot. N. 40579 del 3.10.2016; in data 16.02.2017 la Questura di Bari, non operando alcun riesame e disattendendo quanto ordinato dal G.A., notificava via PEC un ulteriore provvedimento con il quale ribadiva il diniego di rilascio del rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di attesa occupazione; anche il secondo provvedimento veniva impugnato con i motivi aggiunti.
La Questura di Bari, nel primo provvedimento, assumeva un atteggiamento assai rigido e formalistico della norma di cui all’art. 22 comma 11, allorquando riteneva che “è escluso rispetto al rilascio permesso di soggiorno per attesa occupazione, un potere discrezionale da parte del Questore di proroga oltre il termine ricavabile dall’art. 22 comma 11, citato, nella sua attuale formulazione, che indica appunto un termine massimo” giungendo a teorizzare che “al contrario, il diverso risultato di un’applicabilità sine die del sistema finalizzato al collocamento del lavoratore straniero “licenziato, dimesso o invalido”,…”.
Orbene, sul punto la Circolare n. 40579 del 3 ottobre 2016 con la quale il Ministero dell’Interno aveva fornito importanti indicazioni in relazione al rilascio ed al rinnovo del permesso di soggiorno per attesa occupazione si precisava che l’art. 22, comma 11 del D.Lgs. 286/98 non impedisce che il permesso di soggiorno possa essere rilasciato per un periodo più lungo o che lo stesso possa essere rinnovato con la stessa motivazione.

Nella circolare si legge appunto che “La norma in esame, pertanto, nel prevedere un termine di validità minima del permesso di soggiorno per attesa occupazione (“un periodo non interiore ad un anno “) non ha posto limiti all’eventuale rinnovo del titolo autorizzatorio conferito, dalle SSLL, per tale motivazione, rendendo possibile, peraltro, da parte dell’interessato, anche il successivo rinnovo nelle annualità successive alla prima concessione.”.
Nel secondo provvedimento la Questura di Bari ribadiva più o meno lo stesso concetto e cercava di fornire elementi “negativi” sulle altre istanze di rinnovo ottenute dal ricorrente nel corso degli ultimi anni cercando di integrare la motivazione già espressa senza operare nessun riesame della lettura e/o interpretazione nuova dell’art. 22, comma 11 cit. e senza valutare i nuovi elementi proposti dalla difesa, ossia la sussistenza di una promessa di assunzione in suo favore. Infatti, su questo nuovo elemento la Questura affermava di essere venuta a conoscenza solo in sede di istanza di riesame. Ciò, non corrispondeva a verità perché questo elemento era stato portato a conoscenza dal ricorrente già nel mese di febbraio dell’anno 2016, ovvero diversi mesi prima della notifica del primo decreto di rifiuto del permesso di soggiorno e, quindi, prima della conclusione del procedimento.

La giurisprudenza amministrativa sostiene che in presenza di un obbligo di motivazione, quest’ultima deve essere contestuale all’emanazione del provvedimento e deve “precedere e non seguire ogni provvedimento amministrativo, individuando con ciò il fondamento dell’illegittimità della motivazione postuma nella tutela del buon andamento amministrativo e nell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario”.
Per lungo tempo, dottrina e giurisprudenza hanno escluso categoricamente la possibilità di una sanatoria ex post della motivazione sulla base di osservazioni di tipo sostanziale e processuale ma, anche, di carattere generale. Sotto il profilo sostanziale, si è sostenuto che ammettere la possibilità di un’integrazione postuma della motivazione violasse il principio di parità delle armi tra privato e P.A.: non permettere al primo di conoscere l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione inciderebbe direttamente sulla possibilità di contestarlo aumentando, di fatto, le possibilità di soccombenza del privato in giudizio.

Da una prospettiva processuale, invece, tale orientamento ha sostenuto con forza la natura impugnatoria demolitoria del giudizio amministrativo, da sempre configurato come un giudizio sull’atto dove il giudice è tenuto ad accertare solo la presenza, o meno, di vizi di legittimità senza ampliare l’oggetto della sua indagine. Secondo tale ricostruzione, infine, ammettere l’integrabilità ex post della motivazione vorrebbe dire snaturare la motivazione qualificandola come mero elemento accidentale del provvedimento riconducendone il difetto ad una pura e semplice irregolarità senza contare che, inevitabilmente, si scoraggerebbe la proposizione di ricorsi giurisdizionali. In tal modo verrebbero alterate allo stesso tempo, da un lato, le funzioni del procedimento amministrativo e, dall’altro, quelle dello stesso processo.
Tale diverso atteggiamento ha fondato le sue radici soprattutto nell’idea che affermare l’inammissibilità di una motivazione postuma della motivazione desse luogo ad una tutela solo apparentemente più effettiva del privato, consentendogli una mera vittoria processuale: immediatamente dopo il giudizio di annullamento, infatti, la P.A. ben potrebbe adottare un nuovo provvedimento, ugualmente lesivo, ma legittimamente motivato (si vedano, in tal senso, Consiglio di Stato, sez. VI, 30 marzo 2004, n. 1696 e Consiglio di Stato, sez. VI, 29 maggio 2008, n. 2555).

Orbene, nel caso di specie, il ricorrente aveva diritto ad ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno per attesa occupazione. Questo permesso gli consentiva di poter stipulare il contratto di soggiorno con il datore di lavoro che si è già esposto formalizzando una promessa di assunzione.

Se la Questura di Bari avesse rilasciato a suo tempo il permesso di soggiorno e non avesse atteso tre anni per effettuare l’istruttoria il ricorrente avrebbe potuto beneficiare sia del permesso che del contratto di soggiorno ed avrebbe potuto vivere serenamente con la sua famiglia (cfr. Consiglio di Stato, sentenza del 13 giugno 2014 n. 3028).

Il ritardo di tre anni subito dalla burocrazia italiana non poteva ripercuotersi sulla vita di un lavoratore che si alza ogni mattina alle due per recarsi al mercato del pesce e lavorare sodo per tutto il giorno per garantire una vita dignitosa a lui ed alla propria famiglia.

La Circolare, aveva per l’appunto voluto porre fine alle sofferenze burocratiche patite in Italia da molti lavoratori stranieri ed aveva cercato di dare una nuova speranza a chi rimaneva incastrato dei termini ristretti previsti. Quindi, le amministrazioni in ragione anche della valutazione del caso singolo, dovevano operare una valutazione che la legge impone e consente, ed in ragione anche del buon andamento e del principio della lealtà che deve contraddistinguere l’operato della P.A. concedere il beneficio dell’attesa occupazione affinché si potevano andare a sanare proprio questi disservizi che si sono verificati negli ultimi anni in Italia in ragione di una lettura troppo rigida delle norme in materia di contratti di soggiorno.
Pertanto, alla luce delle considerazioni appena svolte si insisteva nelle violazioni che erano state perpetrare al ricorrente ossia: la mancata applicazione e violazione dell’art. 4, comma 4 e 5 del D.Lgs. N. 286/98; dell’art. 5, comma 5 e 9 del D.Lgs. N. 286/98; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà della motivazione, violazione dell’art. 10 bis L. n. 41/90; violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.); eccesso di potere per violazione dell’obbligo di conformarsi alla ordinanza di accoglimento del Giudice Amministrativo; violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.); Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/90; nonché il mancato riesame alla luce della Circolare del Ministero dell’Interno del 3.10.2016.

In data 30.12.2021 il Tar Bari con la sentenza in commento, dopo 5 anni, accoglieva le doglianze del ricorrente ripercorrendo fedelmente tutto il procedimento ed annullava il provvedimento di rigetto adottato dalla Questura di Bari.


Si ringrazia l’Avv. Uljana Gazidede per la segnalazione e il commento.