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L’accordo tra Regno Unito e Ruanda rappresenta un altro colpo al sistema di asilo territoriale

di Hanne Beirens e Samuel Davidoff-Gore, Migration Policy Institute (aprile 2022)

Il controverso accordo del Regno Unito per ricollocare alcuni richiedenti asilo in Ruanda – non per l’elaborazione offshore di un possibile insediamento nel Regno Unito, ma come destinazione permanente – è il prossimo passo della più ampia spinta politica che alcuni paesi ad alto reddito stanno adottando per esternalizzare la gestione della migrazione.

Sebbene altri paesi europei, come Austria e Danimarca, abbiano considerato l’opzione di scaricare la responsabilità dei richiedenti asilo (che arrivano spontaneamente) a paesi terzi, l’accordo tra Regno Unito e Ruanda annunciato questo mese, sposta questa ambizione politica da un’opzione finora teorica, ancora astratta, a un programma apparentemente tangibile e pronto all’uso. Se questo ricollocamento riuscirà, i governi o politici desiderosi di limitare il diritto di asilo, indipendentemente dal fatto che l’arrivo dei richiedenti sia avvenuto legalmente o no, potrebbero presentare questo accordo per motivare i propri piani di esternalizzazione.

L’esistenza di questo accordo sarà utilizzata come precedente per parlare apertamente di ricollocazione, rinvigorendo l’interesse della Danimarca per un piano simile.

Se l’accordo tra Regno Unito e Ruanda sopravvive alle sfide legali previste e diventa operativo, il danno al DNA del sistema di protezione post-Seconda guerra mondiale deve essere valutato attentamente. L’accordo non solo deroga e mette apertamente in discussione il principio dell’asilo territoriale, vale a dire il diritto di accedere alla procedura di asilo (nazionale) al momento dell’ingresso nel paese, ma avanza anche l’idea che gli Stati possano pagare per liberarsi delle responsabilità sottoscritte ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951 (Il governo del Regno Unito pagherà al Ruanda 120 milioni di sterline iniziali per lo sviluppo economico e la crescita, e si occuperà dei costi operativi del programma, insieme alle spese di alloggio e integrazione).

L’accordo minaccia di rimodellare il regime di protezione globale, trasformandolo da un sistema guidato da un impegno morale condiviso a uno transazionale in cui i paesi che sono disposti ad ospitare ancora più rifugiati faranno leva per concludere accordi commerciali, di cooperazione economica o sviluppo, come esemplificato dal più ampio partenariato che il Ruanda ha raggiunto con il Regno Unito. Ciò renderà i rifugiati delle pedine, rimuovendo ogni senso di controllo e di azione sul loro destino e spingendoli ancora di più nelle mani di contrabbandieri e trafficanti.

La deterrenza e i suoi ostacoli

Rivendicato dai suoi artefici come un modo per risolvere gli ingressi irregolari, tra cui un piccolo ma crescente numero di arrivi via mare attraverso il canale della Manica, il programma UK-Ruanda implicherebbe il ricollocamento di alcuni migranti che arrivano spontaneamente nel Regno Unito in Ruanda, dove potranno chiedere asilo. Anche se l’accordo è pubblicizzato come uno strumento di gestione della migrazione, la retorica dispiegata dai suoi promotori mostra che la politica è rivolta principalmente a soddisfare il pubblico interno, con il Primo Ministro Boris Johnson che usa il linguaggio Brexit di “riprendere il controllo” dell’immigrazione. Se il governo del Regno Unito riuscirà a ridurre il numero di richiedenti asilo che arrivano spontaneamente (o se perlomeno riuscirà a vendere quell’immagine al pubblico nazionale), la politica avrà raggiunto il suo obiettivo.

Il successo della politica non dipenderà dal numero di richiedenti asilo ricollocati in Ruanda, ma dall’effetto deterrente che l’accordo potrebbe avere sugli aspiranti migranti. Affinché la deterrenza abbia una possibilità di efficacia, la minaccia di ricollocazione deve essere tanto credibile da modificare il calcolo del progetto migratorio. Ma il percorso verso un programma che regolarmente ricolloca i richiedenti asilo in Ruanda è irto di ostacoli.

In primo luogo, il Regno Unito rimane vincolato dal diritto internazionale, che rende le autorità britanniche responsabili di offrire protezione a determinati gruppi di richiedenti asilo, come i minori non accompagnati, quelli con legami familiari nel paese, e membri di gruppi vulnerabili. Lo stesso vale per i richiedenti asilo provenienti dal Ruanda, in quanto il ricollocamento nel loro paese potrebbe equivalere a un respingimento, vietato dalle convenzioni internazionali di cui il Regno Unito è firmatario. Come il governo Johnson si rende conto, per poter identificare questi casi sarà necessaria un’infrastruttura di screening e una forma di processo decisionale pre-asilo che potrebbe esimere molti dallo schema di ricollocazione. Gli obblighi legali del Regno Unito nei confronti di questo sottoinsieme di richiedenti asilo e la necessità dell’amministrazione di orientarsi in mezzo a questa complessa nuova realtà legale e operativa, metteranno il governo di fronte a sfide legali che rischiano di ritardare e potenzialmente precludere i trasferimenti individuali. Il successo del contenzioso potrebbe persino costringere il governo del Regno Unito a chiedere al Ruanda di rimandare indietro le persone precedentemente trasferite. Più i giudici stabiliscono che particolari casi di asilo individuali devono essere trattati sul suolo del Regno Unito, meno credibile diventa la minaccia di ricollocamento.

In secondo luogo, il numero di richiedenti asilo ricollocati potrebbe anche essere limitato dal fatto che l’accordo si basa su un principio di doppio consenso volontario: sia il Regno Unito che il Ruanda devono accettare la ricollocazione di ogni singola persona. Questo principio potrebbe essere stato una condizione chiave posta dal governo ruandese; condizione che assicura al Ruanda un potere di veto de facto da esercitare quando lo ritiene opportuno (pur rispettando l’accordo generale). Dopo l’opposizione dell’Unione africana e dei paesi limitrofi alle prospettive di un simile accordo danese nel 2021, il governo ruandese ha già dichiarato che non accetterà il trasferimento di cittadini di paesi limitrofi o con precedenti penali. La flessibilità dell’accordo offre inoltre al Regno Unito un margine di manovra per consentire ai richiedenti asilo “simpatizzanti” che non hanno utilizzato “percorsi sicuri e legali“, ad esempio gli ucraini, di chiedere asilo nel Regno Unito. Ciò probabilmente fornirebbe ai migranti prove vaghe, ma psicologicamente persuasive, del fatto che potrebbero non essere trasferiti in Ruanda.

In terzo luogo, anche se il governo britannico potrà ricollocare alcuni richiedenti asilo in Ruanda, non è chiaro a che punto ciò potrebbe innescare una riduzione degli arrivi irregolari e quale sia l’entità di tale calo. L’esperienza passata non supporta la logica della politica britannica. Nelle Americhe, le politiche orientate alla deterrenza non hanno arginato il gran numero di persone che cercava di entrare negli Stati Uniti. Anche l’esperienza dell’Australia, un’altra isola, dimostra che la delocalizzazione dell’asilo in sé e per sé non impedisce i tentativi di traversate via mare. I progettisti della politica britannica lo hanno ammesso: il Ministero degli Interni, tentando di calcolare i costi del programma Ruanda, non è stato in grado di accertare se ci sarebbe stato un effetto deterrente. Inoltre, queste esperienze hanno dimostrato che la deterrenza semplicemente allontana le persone dalle rotte più popolari. Così i richiedenti asilo corrono rischi ancora più grandi e all’arrivo rimangono nell’ombra, esponendosi ad un futuro segnato dall’incertezza e dal potenziale di sfruttamento o abuso.

Implicazioni oltre la Gran Bretagna

Qualunque siano i risultati della deterrenza e dei trasferimenti, l’accordo tra Regno Unito e Ruanda avrà implicazioni di vasta portata, probabilmente destabilizzando le norme e l’architettura del sistema di protezione post-Seconda guerra mondiale.

In primo luogo, l’attuazione dell’accordo creerà maggiore pressione sulle forze dell’ordine e sui sistemi di asilo nel continente, generando ulteriori tensioni tra il Regno Unito e i suoi ex alleati nel blocco dell’Unione europea; l’uso di rotte più precarie e le operazioni di traffico professionalizzate aumenteranno e alcuni migranti decideranno di chiedere asilo altrove. Avendo già dichiarato la sua opposizione alla proposta danese, la Commissione europea ha espresso forti critiche al piano del Regno Unito. Proprio in un momento in cui il Regno Unito sta affrontando un aumento degli ingressi dalla Manica, una maggiore cooperazione con il blocco potrebbe aiutare ad affrontare alcune sfide.

In secondo luogo, l’adozione del programma segnala ad altri Stati, in particolare alla Danimarca, che raggiungere un tale accordo con un paese terzo non è un compito impossibile. Il programma ha riavviato il perseguimento da parte della Danimarca di un programma simile con il Ruanda e potrebbe spingere altri paesi interessati all’esternalizzazione ad agire.

Infine, l’accordo verifica la misura in cui l’esternalizzazione può essere celata dietro il linguaggio dell’offerta di protezione e superamento del problema dei grandi afflussi. Secondo il governo britannico, il programma di ricollocazione rispetterà la Convenzione sui rifugiati in quanto i richiedenti asilo avranno l’opportunità di far processare le loro richieste in Ruanda in piena conformità con la convenzione. Non è impossibile costruire un sistema di trasferimento che rispetti i diritti garantiti, ma il ministro dell’Interno Priti Patel e gli altri dovranno condividere maggiori dettagli sull’uso della detenzione, sulle garanzie procedurali e operative e sulle disposizioni per un trattamento equo e l’integrazione dei rifugiati previste ai sensi dell’accordo. Se i giudici li riterranno conformi alla lettera, se non allo spirito, degli obblighi internazionali, altri paesi potrebbero copiare l’approccio.

Mentre è improbabile che l’accordo tra Regno Unito e Ruanda porti a ricollocazioni sostanziali o alla deterrenza della migrazione irregolare, il suo attacco al principio dell’asilo territoriale è grave. Nel perseguimento di politiche e obiettivi politici a breve termine, il Regno Unito e quei paesi che ne seguiranno l’esempio trascureranno gli investimenti di capitale politico, di sviluppo e umanitario che potrebbero costruire i partenariati necessari per stabilizzare un regime di rifugiati già gravemente stressato a causa di sfollamenti record.