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Persone stipate su una nave quarantena - foto inviata a LasciateCIEntrare
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Sull’attuale illegalità delle navi quarantena

di Irene di Valvasone, addetta ufficio per il processo presso la Corte di Cassazione ed esperta in diritti umani

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In questi tempi di guerra, sembra che l’argomento pandemia sia stato sviato dall’attenzione dei media e dell’opinione pubblica. Se il cambiamento di interesse risulta comprensibile, non si può tuttavia accettare la mancata attenzione verso coloro che gli effetti della pandemia, o meglio delle misure straordinarie adottate per fronteggiare il contagio da Covid-19, continuano a subirli nonostante tali misure non abbiano più nessuna base giuridica che le giustifichi.

Cercherò dunque di ripercorrere l’iter normativo che ha accompagnato l’apertura delle navi quarantena, che se fin da subito si sono proposte come misure straordinarie quantomeno discriminatorie, attualmente sono addirittura del tutto illegali in quanto prive di norme che ne fondino la prosecuzione.

È noto come l’evento che ha portato alla concezione e giustificazione dell’istituzione dell’obbligo di quarantena in nave da parte dei migranti arrivati in Italia via mare è stata la dichiarazione che l’Italia non costituisce più un porto sicuro, altrimenti detto “Place of Safety”, ai sensi della Convenzione di Amburgo sulla ricerca e il soccorso marittimo1. Infatti, con decreto interministeriale n. 150 del 7 aprile 20202, il governo ha chiuso i porti italiani a tutte le imbarcazioni straniere che soccorrono persone in mare al di fuori della zona SAR (Search and Rescue) italiana, dato che l’Italia non costituisce più in porto sicuro per lo sbarco. Con questa dichiarazione, i porti italiani sono stati chiusi non soltanto alle navi delle organizzazioni non governative, ma anche ad ogni altra nave che trovandosi di fronte ad un’imbarcazione in difficoltà ha l’obbligo di prestare soccorso alle persone che si trovano in stato di pericolo. Per cui, salvo che si tratti di navi battenti bandiera italiana o che abbiano svolto le operazioni di salvataggio all’interno della zona SAR italiana, le navi che hanno effettuato operazioni di salvataggio e soccorso in mare non possono più attraccare nei porti italiani.

Con tale premessa, a pochi giorni di distanza il governo istituzionalizza l’utilizzo delle navi come luogo dove i migranti soccorsi in mare o giunti in Italia a seguito di sbarchi autonomi svolgono il periodo obbligatorio di isolamento fiduciario e quarantena. Con decreto del Capo del dipartimento della protezione civile n. 1287 del 12 aprile 2020 3, si consente l’adozione di tale misura straordinaria per il contenimento dell’epidemia da Covid-19 dando pieni poteri al soggetto attuatore di tali misure, che viene individuato nel Capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno, che a sua volta si avvale della Croce Rossa italiana quale struttura operativa del Servizio nazionale della protezione civile. Il soggetto attuatore, in base a tale decreto, può utilizzare le navi come strutture dove imporre la sorveglianza sanitaria ai migranti arrivati via mare per i quali non è stato possibile indicare un “Place of Safety”, nel rispetto dei protocolli condivisi con il Ministero della salute e avvalendosi del tramite delle strutture del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l’individuazione delle navi e le relative questioni di natura tecnico-amministrativa e logistica. 

Ricapitolando, il 31 gennaio 2020 il Consiglio dei ministri ha proclamato lo stato di emergenza sul territorio nazionale in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili. Lo stato di emergenza è stato, poi, più volte prorogato fino alla delibera di cessazione dello stesso, decisa al Consiglio dei ministri n. 51 a partire dal 31 marzo 2022. La deliberazione dello stato di emergenza attribuisce poteri d’ordinanza al Capo della protezione civile e gli permette di provvedere in deroga ad ogni disposizione vigente, seppur nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione stessa e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea 4. Tale potere d’ordinanza ha fornito la base giuridica affinché il dipartimento di protezione civile delegasse pieni poteri al Capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione per l’utilizzo delle cd. navi quarantena.

Come spiegato in precedenza, la giustificazione all’utilizzo di navi per lo svolgimento della sorveglianza sanitaria ha come premessa la dichiarazione che l’Italia non costituisce luogo sicuro di sbarco. Per questo motivo, il decreto n. 1287 limita la possibilità di adottare tale misura straordinaria di contenimento del virus da Sars-CoV-2 ai soli migranti arrivati via mare per i quali non è stato possibile individuare un “Place of Safety”. Ciò nonostante, sono stati denunciati svariati episodi in cui stranieri, già presenti sul territorio italiano e già accolti nei CAS, che quindi non si possono considerare appena sbarcati, sono stati trasferiti sulle navi quarantena perché risultati positivi al Coronavirus. Tale situazione è stata denunciata anche dal senatore Gregorio De Falco, che ha proposto interrogazione parlamentare 5.

Dunque, lo stato di emergenza è cessato il 31 marzo 2022. Con l’ordinanza di protezione civile n. 887 del 15 aprile 2022 6, sono stati prorogati i poteri del soggetto attuatore fino al 30 aprile 2022. Più precisamente, l’ordinanza rimanda al d.l. n. 24 del 24 marzo 2022 7, il quale prevede disposizioni volte a favorire il rientro nell’ordinario in seguito alla cessazione dello stato di emergenza da COVID-19. In particolare, all’articolo 1 del citato decreto legge si stabilisce che al fine di preservare la capacità operativa e di pronta reazione delle strutture nella fase di rientro nell’ordinario, fino al 31 dicembre 2022 possono essere ulteriormente adottate ordinanze del Capo del dipartimento della protezione civile, a norma dell’art. 26 codice della protezione civile, col solo limite del rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea qualora tali ordinanze contengano misure derogatorie. A sua volta, l’ordinanza n. 887 conferma il Capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno quale soggetto responsabile delle iniziative finalizzate al progressivo rientro nell’ordinario fino al 31 dicembre 2022. Tuttavia, al fine di assicurare la quarantena ai migranti, il soggetto responsabile è autorizzato a prorogare i contratti e le convenzioni stipulati in base alla precedente ordinanza n. 1287 fino al termine del 30 aprile 2022 previsto, per la suddetta misura sanitaria, dall’ordinanza del Ministro della salute del 29 marzo 2022, assicurando una riduzione dei posti disponibili nella misura di almeno il 30%.

Dalla lettura congiunta delle predette disposizioni emergono evidenti criticità. In primo luogo, occorre sottolineare come la proroga dello stato di emergenza sia stata adottata in violazione delle disposizioni di legge. Infatti, il codice della protezione civile prevede che la durata dello stato di emergenza non possa superare i 12 mesi, prorogabili per un massimo di ulteriori 12 mesi 8. Per cui i presupposti per la proroga dello stato di emergenza sono venuti meno il 31 gennaio 2022, e conseguentemente i poteri connessi allo stato di emergenza sono cessati già a partire da quella data. Ma soprattutto, l’ordinanza n. 887 pur ribadendo la proroga dei poteri d’ordinanza a favore del Capo del dipartimento di protezione civile fino al 31 dicembre 2022, al solo fine di favorire il rientro nell’ordinario come previsto dal d.l. n. 24/2022, stabilisce espressamente che il potere del soggetto responsabile di prorogare i contratti e le convenzioni volti ad assicurare la quarantena ai migranti ai sensi dell’ordinanza n. 1287 (quindi anche sulle navi) è autorizzato fino al 30 aprile 2022, in concomitanza con la data prevista dall’ordinanza del Ministro della Salute del 29 marzo 2022 come termine ultimo per la sottoposizione a obbligo di quarantena delle persone che fanno ingresso nel territorio nazionale senza certificazione verde.

Per cui, a partire dal 30 aprile sono venute meno le disposizioni che regolano gli ingressi in Italia (certificazione verde, obbligo di quarantena preventiva) e conseguentemente anche le disposizioni che obbligano i migranti ad essere sottoposti a quarantena al loro ingresso nel territorio nazionale, ovviamente salvo che risultino positivi. Pertanto, anche se i poteri speciali del Capo del dipartimento di protezione civile sono prorogati fino al 31 dicembre 2022, ai sensi dell’art. 26 codice di protezione civile, per quanto riguarda l’utilizzo delle navi per assicurare lo svolgimento della quarantena dei migranti, l’ordinanza n. 887 espressamente autorizza la proroga dei contratti e delle convenzioni solo fino al 30 aprile 2022, data a partire dalla quale decade l’obbligo di quarantena all’ingresso in Italia per chiunque non sia in possesso di certificazione verde. È ragionevole dunque interpretare i provvedimenti citati nel senso che, col miglioramento dell’andamento della pandemia, venendo meno l’obbligo di quarantena all’ingresso in Italia per tutti, anche per coloro che non sono in possesso di certificazione verde, quest’obbligo sia decaduto anche nei confronti delle persone soccorse in mare o giunte nel territorio nazionale attraverso sbarchi autonomi.

È interessante rilevare come nell’ordinanza n. 887 compare, per la prima volta, l’ulteriore espressione “per assicurare lo svolgimento della quarantena dei migranti soccorsi in mare e di quelli giunti nel territorio nazionale a seguito di sbarchi autonomi ovvero attraverso le frontiere terrestri”. Quest’ultima locuzione si riferisce agli stranieri che sono entrati in Italia via terra. Giustamente, non era presente nei precedenti provvedimenti anche perché in contrasto con la ratio utilizzata per giustificare l’utilizzo delle navi quarantena, ovvero che l’Italia a seguito della pandemia non si potesse ritenere luogo sicuro. L’apertura alla possibilità di sottoporre a quarantena su nave i migranti anche arrivati via terra rende ancora più alto il rischio di utilizzare tale strumento perfino contro stranieri legalmente presenti sul territorio nazionale o giunti in Italia ormai da un considerevole lasso di tempo.

L’emanazione degli ultimi provvedimenti che disciplinano la misura straordinaria della quarantena nei confronti dei migranti arrivati dal mare rivela i fini segregativi e punitivi di tale strumento, che raggiunge adesso il culmine dell’arbitrarietà e della discriminazione nella sua applicazione. Innanzitutto, è discriminatoria se paragonata al trattamento riservato a chiunque, cittadino europeo o no, faccia legalmente ingresso in Italia. Infatti, a decorrere dal 22 febbraio 2022 e fino al 31 marzo 2022, termine poi prorogato fino al 30 aprile 2022 dall’ordinanza del Ministro della Salute del 29 marzo 2022, chiunque facesse ingresso nel territorio nazionale (sottinteso: legalmente) era tenuto a svolgere la misura della quarantena solo se non in possesso della certificazione verde. Tale misura è decaduta definitivamente il 30 aprile scorso, ma gli stranieri soccorsi in mare, oppure giunti nel territorio nazionale a seguito di sbarchi autonomi o attraverso le frontiere terrestri continuano invece a essere sottoposti a quarantena sulla base di nessuna norma di legge. Si tratta pertanto di detenzione arbitraria messa in atto dal governo italiano a danno di questi individui.

La proroga dell’utilizzo delle navi quarantena è inoltre discriminatoria e arbitraria se confrontata con il trattamento riservato ad altri stranieri, sia i rifugiati ucraini sia altri migranti arrivati via mare o via terra, che seppur entrati illegalmente in Italia, in maniera del tutto arbitraria e casuale non vengono spostati sulle navi, e quindi plausibilmente non vengono sottoposti a quarantena. In merito ai rifugiati ucraini, per i quali al loro ingresso sul territorio nazionale è prevista la sottoposizione a test Sars-CoV-2 per coloro che non sono provvisti di certificazione verde 9, se è pur vero che grazie alla direttiva europea sulla protezione temporanea possono legalmente fare ingresso nel territorio nazionale, e anche vero che anche tra coloro che clandestinamente attraversano la frontiera italiana, via mare o via terra, vi sono tanti rifugiati, che scappano da altrettante guerre o situazioni per le quali la legge accorda loro il diritto ad ottenere la protezione internazionale. Non si capisce dunque per quale motivo sia previsto un trattamento differenziato di tipo preventivo-sanitario in base alla nazionalità di coloro che fanno ingresso nel territorio nazionale.

Senza oltre indugiare su equivocabili paragoni, quello che preme sottolineare con forza è che dall’analisi delle previsioni normative in materia di quarantena per la prevenzione del contagio da Covid-19 sono venute meno tutte le premesse logico-giuridiche che hanno accompagnato l’adozione della misura della quarantena in nave per i migranti soccorsi in mare o sbarcati in Italia autonomamente, quantomeno a partire dal 30 aprile 2022. Ne deriva che l’utilizzo delle cd. navi quarantena appare del tutto illegale e arbitrario, con la conseguenza che le persone ad oggi sottoposte a tale misura si trovano in stato di detenzione arbitraria e devono essere immediatamente liberate.


Per contatti: irene.divalvasone@outlook.it

  1. Legge 3 aprile 1989, n. 147 Adesione alla convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo, con annesso, adottata ad Amburgo il 27 aprile 1979, e sua esecuzione
  2. Decreto_interministeriale_n_150_del_07-04-2020.pdf (immigrazione.biz)
  3. Decreto del Capo Dipartimento n. 1287 del 12 aprile 2020. Nomina del soggetto attuatore per le attività emergenziali connesse all’assistenza e alla sorveglianza sanitaria dei migranti soccorsi in mare ovvero giunti sul territorio nazionale a seguito … | Dipartimento della Protezione Civile
  4. Decreto legge 2 gennaio 2018, n.1 (codice della protezione civile), art. 25
  5. Legislatura 18 Atto di Sindacato Ispettivo n° 3-01989 (senato.it)
  6. https://www.protezionecivile.it/it/normativa/ocdpc-n-887-del-15-aprile-2022-0/
  7. DECRETO-LEGGE 24 marzo 2022, n. 24 – Normattiva
  8. Codice della protezione civile, cit., art. 24
  9. Emergenza Ucraina (salute.gov.it)