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Diniego del rinnovo del PdS per carenza di reddito: commento a Consiglio di Stato, Sez. III, n. 6935 del 05.08.2022

Di Andrea Maestri, avvocato cassazionista

© ggBO via Flickr

rinnovo pds – requisiti reddituali – riferimento assegno sociale non rigido – ammissibile scostamento non significativo – altre fonti lecite – (assistenza sociale territoriale, percorsi di integrazione lavorativa promossi da enti pubblici territoriali, aiuti da associazioni del terzo settore, supporto delle comunità stabili di connazionali) – circostanze sopravvenute – rilevano ai fini del riesame – reddito maturato successivamente all’adozione del provvedimento impugnato – superamento giurisprudenza amministrativa in tema di immigrazione che ritiene irrilevanti le sopravvenienze – sindacato di legittimità su diritti fondamentali della persona umana – giudizio non meramente impugnatorio sull’atto ma sul rapporto – superamento valutazione di tipo statico, ancorata al provvedimento impugnato – valutazione di tipo dinamico – rilevano età e concreta capacità lavorativa – doverosa rivalutazione posizione giuridica del lavoratore straniero



Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato affronta il tema dei requisiti reddituali necessari per il rinnovo del permesso di soggiorno per attesa occupazione / lavoro subordinato, con particolare riferimento al “possesso di un reddito minimo corrispondente all’assegno sociale” ma finisce per lumeggiare, con argomentazioni in diritto condivisibili, alcuni istituti di diritto amministrativo sostanziale e processuale: il principio tempus regit actum, la rilevanza dei fatti sopravvenuti dopo l’adozione del provvedimento amministrativo ed il tipo di giudizio (non meramente impugnatorio) del G.A. a fronte di diritti fondamentali della persona umana.

La vicenda

Un cittadino senegalese, regolarmente soggiornante in Italia da alcuni lustri, chiede alla Questura territorialmente competente il rinnovo del permesso di soggiorno per attesa occupazione / lavoro subordinato, potendo dimostrare di avere maturato, per l’anno di riferimento (2017) un reddito pari ad € 1.695,00, obiettivamente insufficiente rispetto al parametro, pur elastico, dell’importo dell’assegno sociale, che per quell’anno era pari ad € 5.824,91 (€ 448,07 mensili, per tredici mensilità).

La Questura diniega il rinnovo per carenza del requisito minimo di cui all’art. 29, comma 3 D.Lgs. 286/98 (Testo Unico Immigrazione).

Adito il sede gerarchica, il Prefetto conferma la decisione questorile negativa.

A questo punto, il lavoratore ricorre al TAR dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, lamentando la violazione degli artt. 2 (diritti fondamentali della persona umana – convenzione OIL), 5 comma 5 (elementi sopraggiunti), 22 comma 11 (perdita del posto di lavoro e condizioni per il mantenimento del permesso di soggiorno), 29 comma 3 (riferimento all’importo annuo dell’assegno sociale) TUIMM e art. 3 legge 241/90 (istruttoria e motivazione del provvedimento amministrativo).

Il Tribunale Amministrativo Regionale, con sentenza in forma semplificata ex art. 60 C.P.A. n. 883/2019, conferma il decreto gerarchico prefettizio affermando che il rigetto è correttamente motivato in ordine alla carenza del minimo requisito reddituale e che la documentazione presentata dopo l’adozione del provvedimento amministrativo, relativa ai redditi maturati nel 2018 e pari ad € 4.797,91, non è rilevante e non è cumulabile con quello maturato nel 2017.

La sentenza del Consiglio di Stato

Avverso la sentenza breve pronunciata dal TAR viene proposto appello, riproducendo le medesime censure e valorizzando la prospettiva reddituale futura (provata dal reddito conseguito nel 2018 in progressione rispetto all’anno precedente), le condizioni soggettive del lavoratore ed in particolare il suo lungo soggiorno in Italia e l’età (70 anni).

Il Consiglio di Stato respingeva la domanda cautelare di sospensione dei provvedimenti gravati, sia con decreto monocratico che con ordinanza collegiale e fissava per il merito la pubblica udienza del 16 giugno 2022.

Con la sentenza in commento, pubblicata il 5 agosto 2022, il Consiglio di Stato, definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie parzialmente, motivando sui seguenti profili:

  • ribadisce l’orientamento della stessa III Sezione (sentenza 18 ottobre 2016, n. 4352) secondo il quale il riferimento all’importo dell’assegno sociale (che la legge prevede espressamente solo per il permesso di soggiorno CE e per il ricongiungimento familiare) quale reddito minimo sufficiente rappresenta solo un “criterio orientativo di valutazione e non un parametro rigido la cui mancanza sia automaticamente ostativa al rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro subordinato, dovendosi tener conto delle varie circostanze che di fatto concorrono a consentire il sostentamento dell’immigrato”;
  • per il rinnovo del titolo di soggiorno è dunque accettabile uno “scostamento non significativo dalla soglia pari all’ammontare dell’assegno sociale”;
  • devono essere valutate, oltre al reddito da lavoro prodotto, altre circostanze, quali a titolo esemplificativo, il ricorso all’assistenza sociale del territorio, l’aiuto ricevuto da associazioni del Terzo Settore o il supporto fornito dalle comunità stabili di connazionali;
  • in base al principio tempus regit actum la legittimità del provvedimento impugnato non è scalfita dalla sopravvenienza di nuovi elementi, successivi all’adozione dell’atto amministrativo;
  • le sopravvenienze (nel caso che ci occupa, i redditi dell’anno successivo rispetto a quello preso a riferimento per il rinnovo del titolo di soggiorno) sono tradizionalmente considerate irrilevanti dalla giurisprudenza amministrativa in materia di immigrazione e tale considerazione discende dalla qualificazione del giudizio amministrativo come rimedio meramente impugnatorio;
  • in una prospettiva nuova e conforme al codice del processo amministrativo e alla successiva giurisprudenza sovranazionale e interna, quando il giudizio involga diritti fondamentali della persona umana (da porre in bilanciamento con i valori essenziali della sicurezza e della sostenibilità dei flussi migratori), esso non deve avere come baricentro l’atto, bensì il rapporto e deve tendere allo scrutinio della fondatezza della “pretesa sostanziale azionata” (Adunanza Plenaria, 2011 n. 3);
  • il giudice amministrativo non è (più) chiamato ad una valutazione di tipo statico ma deve invece operare una valutazione di tipo dinamico al fine di evitare il concretizzarsi di un pregiudizio per la situazione giuridica sostanziale;
  • in conclusione, l’Amministrazione deve tenere conto anche delle circostanze sopravvenute (nella fattispecie, il reddito maturato dallo straniero nel periodo successivo all’adozione del provvedimento impugnato) e di quelle rilevanti nel singolo caso (nella fattispecie, avanzata età anagrafica del cittadino straniero e connessi limitazioni alla sua attitudine al lavoro) e nel caso di specie deve rivalutare positivamente la posizione giuridica del ricorrente.

Il riferimento elastico all’importo dell’assegno sociale

Sul punto, la sentenza in commento conferma la giurisprudenza maggioritaria, giusta la quale, al di là delle due ipotesi espressamente previste dalla legge (art. 29 TUIMM, ricongiungimento familiare – art. 9 TUIMM permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, già carta di soggiorno) il parametro dell’importo annuo dell’assegno sociale costituisce un punto di riferimento non rigido ma elastico per la verifica della sufficienza reddituale e quindi nessun automatismo in malam partem è ammissibile laddove si sia in presenza di uno “scostamento non significativo” e di altre circostanze suscettibili di deporre oggettivamente per la sussistenza di altre lecite fonti di sostentamento.

Simile postulato, del tutto condivisibile, non sembra porsi in alcun modo in conflitto con il consolidato orientamento giurisprudenziale, conforme al disposto dell’art. 5, comma 5, del D.Lvo n. 286/1998, per il quale il possesso di un reddito minimo idoneo al sostentamento dello straniero costituisce condizione soggettiva non eludibile ai fini del rilascio e del rinnovo del permesso di soggiorno, perché attiene alla sostenibilità dell’ingresso dello straniero nella comunità nazionale, mentre l’insussistenza del requisito in esame integra motivo ostativo al rinnovo del permesso di soggiorno (C.d.S., sez. III, 09/04/2014, n. 1687: “Il requisito reddituale è finalizzato ad evitare l’inserimento nella comunità nazionale di soggetti che non siano in grado di offrire un’adeguata contropartita in termini di lavoro e quindi di formazione del prodotto nazionale e partecipazione fiscale alla spesa pubblica… e la dimostrazione di un reddito di lavoro, o di altra fonte lecita di sostentamento, è garanzia che il cittadino extracomunitario non si dedichi ad attività illecite o criminose.

Piuttosto, l’orientamento espresso dalla sentenza in commento valorizza un uso dinamico, adattivo e più efficiente del potere discrezionale dell’Amministrazione che, rifuggendo gli automatismi, consenta di riconoscere, anche in chiave deflattiva del contenzioso, un principio di favor per la regolarità del soggiorno, evitando di spingere in zone d’ombra (giuridiche ed esistenziali) le persone di origine straniera.

Il principio tempus regit actum ed i fatti sopravvenuti

La sentenza in commento, sul punto, consente di allargare l’asfittico recinto in cui l’esercizio del potere amministrativo rischia di essere rinchiuso in ossequio ad una applicazione rigida ed incondizionata di detto principio: se rimane formalmente intatta l’invalicabilità della soglia per la valutazione di legittimità del provvedimento impugnato, individuata nel momento (e nel bagaglio istruttorio accumulato) dell’adozione dell’atto, sembra aprirsi con maggiore nettezza, rispetto alla giurisprudenza maturata sino ad oggi, la possibilità di varcare quella soglia in sede processuale, superando le strettoie del giudizio meramente impugnatorio e abbracciando la teoria del giudizio (non più o non solo sull’atto ma) sul rapporto, per offrire al cittadino una tutela sostanziale della propria posizione giuridica soggettiva, allargando fin dove possibile il confine del paradigma costituzionale (artt. 103 e 113).

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Si ringrazia l’avv. Andrea Maestri per la segnalazione e il commento.