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Diritto al titolo di viaggio quando il Paese di origine non risponde rendendo impossibile il conseguimento

Consiglio di Stato, sentenza n. 5947 del 13 luglio 2022

Per il Consiglio di Stato Sezione Terza Sentenza n. 5947 del 2022 il titolo di viaggio allo straniero spetta anche quando gli apparati burocratici del paese di appartenenza rendono impossibile, rimanendo silenti, il conseguimento del documento richiesto.

La sentenza del Consiglio di Stato interviene nell’ambito di un procedimento promosso da un cittadino straniero titolare dello status di protezione umanitaria che si era visto negare il titolo di viaggio dalla Questura di Trento.

L’Amministrazione aveva addotto a motivo del diniego la circostanza che lo straniero non avesse “provato di essere nell’impossibilità di ottenere un passaporto dalle autorità del suo paese” come richiesto dalla circolare del Ministero degli Affari Esteri n.48 del 31 ottobre 1961. Secondo motivo a supporto del diniego era costituito dalla considerazione che lo straniero era gravato da due precedenti penali irrevocabili per resistenza a pubblico ufficiale (art. 337 cp) e lesioni personali (art. 582 c.p.).

L’appellante riteneva che la prova di essere nell’impossibilità di ottenere un passaporto dalle autorità del suo Paese d’origine, richiesta dalla circolare menzionata del 1961 del MAE, non potesse trovare più giustificazione, posto che le categorie alle quali è riconosciuto ora il titolo di viaggio non sono più le «persone cui le Autorità Italiane riterranno opportuno rilasciare il detto titolo», ma sono espressamente coloro i quali sono titolari dello status di protezione sussidiaria (derivante da fonte di rango europeo direttiva n. 2004/83/CE e costituzionale art. 10 e 11 Cost.) e coloro che sono titolari di status di protezione umanitaria (derivante da fonte di rango costituzionale art. 10 Cost.), di conseguenza tale prova rigorosa non sarebbe più prevista, tanto che l’art. 24 del D. Lgs. 251/2007 (applicabile ex art. 12 preleggi e Circolare del Ministero dell’Interno n. 300 del 24 Febbraio 2003 anche ai titolari di protezione umanitaria) prevede quale requisito per il rilascio del provvedimento anelato solo «fondate ragioni che non consentono al titolare dello status di protezione sussidiaria di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cittadinanza».

Allegava, inoltre, lo straniero di essersi attivato nel seguente modo per l’ottenimento del passaporto presso l’autorità diplomatica del proprio Paese d’origine:

aveva chiesto dapprima per iscritto richiesto un appuntamento; non ottenendo alcuna risposta, si era recato di persona, accompagnato da una amica (indicata come testimone), presso gli uffici dell’autorità diplomatica in Italia del proprio Paese d’origine per chiedere il rilascio del passaporto, in quest’occasione ricevendo un diniego orale. Infine, a mezzo del proprio legale, aveva reiterato via fax la richiesta di rilascio del passaporto all’ Ambasciata, avvisando che, in caso di silenzio serbato per oltre 5 gg, si sarebbe considerato tale contegno come equivalente ad un diniego tacito di rilascio del documento anelato.

Con riferimento al secondo motivo di diniego l’appellante riteneva che il diniego dell’amministrazione fosse arbitrario, posto che si limitava a richiamare i titoli di reati, fra l’altro fattispecie per le quali non era previsto neppure l’arresto obbligatorio in flagranza di cui all’art. 380 cpp, senza indicare quale fosse il pericolo concreto per la sicurezza dello Stato o per l’ordine e la sicurezza pubblica, cause di esclusione dello status di protezione sussidiaria ex art. 16 d. lgs. 251/2007, applicabile analogicamente anche al titolo di viaggio.

La Sentenza del Consiglio di Stato ha accolto le ragioni dell’appellante, ritenendo che la impossibilità di avere contatti con il proprio paese di origine al fine di ottenere il titolo di viaggio non può essere intesa nel solo senso di ricomprendervi quei casi in cui il contatto o il rientro dello straniero nel proprio paese d’origine lo esporrebbe a gravi rischi per la propria incolumità, ma deve essere esteso a tutte quelle circostanze in cui gli apparati burocratici del paese di appartenenza rendono impossibile al cittadino di conseguire il documento richiesto.

Nello stesso senso vi erano i seguenti precedenti della giurisprudenza amministrativa di prime cure, che avevano ritenuto sufficiente ad integrare il requisito per il rilascio del titolo di viaggio per titolari di protezione sussidiaria o umanitaria la mancanza di volontà, da parte del richiedente, di entrare in contatto con le autorità diplomatiche del proprio Paese (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, Sent., 26/01/2016, n. 1141; T.A.R. Puglia Lecce Sez. III, Sent., 30/12/2016, n. 202 relativamente al caso di una cittadina eritrea con protezione sussidiaria che si era limitata a dichiarare di non volere entrare in contatto con le autorità diplomatiche del suo Paese (peraltro, precisando: “di non poter recarsi presso la sua Ambasciata perché essendo militare potrebbero arrestarla”), tuttavia le ragioni di tale atteggiamento possono facilmente ricavarsi e considerarsi implicite nelle motivazioni del rilascio in suo favore della “protezione sussidiaria»; T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, Sent., 30/09/2015, n. 11465 relativamente al caso specifico della protezione umanitaria).

Inoltre, con riferimento al secondo motivo la sentenza afferma che l’art. 24 comma 3 del d. lgs. n.251/2007, riguardante lo status di protezione sussidiaria, ma disciplina applicabile anche ai titoli di viaggio, permette di sostenere che il titolo di viaggio per stranieri è rilasciato purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale “o” di ordine pubblico, mentre non basta fare riferimento automaticamente alla mera sussistenza di precedenti penali.

Le Massime

la rigorosa condizione per il rilascio del titolo di viaggio dell’aver lo straniero dimostrato di essere nell’impossibilità di ottenere un passaporto dalle autorità del suo paese prevista dalla circolare del Ministero degli affari esteri n. 48 del 31 ottobre 1961, richiamata dalla circolare del Ministero dell’interno n. 300 del 24 febbraio 2003, non pare trovi più giustificazione, posto che le categorie alle quali è riconosciuto ora il titolo di viaggio non sono più le «persone cui le Autorità Italiane riterranno opportuno rilasciare il detto titolo», ma sono espressamente coloro i quali sono titolari dello status di protezione sussidiaria (come si desume da direttiva n. 2004/83/CE e art. 10 e 11 Cost.) e coloro che sono titolari di status di protezione umanitaria (tutelati ex art. 10 Cost.), di conseguenza tale prova rigorosa non è più prevista, infatti l’art. 24 del D. Lgs. 251/2007 prevede solo «fondate ragioni che non consentono al titolare N. 09122/ 2017 REG.RI C. dello status di protezione sussidiaria di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cittadinanza». In particolare, la impossibilità di avere contatti con il proprio paese non può essere intesa nel solo senso di ricomprendervi quei casi in cui il contatto o il rientro dello straniero nel proprio paese d’origine lo esporrebbe a gravi rischi per la propria incolumità ma deve essere ritenuto elemento rilevante in fatto in tutte quelle circostanze in cui gli apparati burocratici del paese di appartenenza rendono impossibile al cittadino di conseguire il documento richiesto“;

una interpretazione comunitariamente orientata dell’art. 24, comma 3, del d. lgs. n.251/2007 ed attuativa dell’art.25 della direttiva 29 aprile 2004, n. 2004/83/CE permette di sostenere che il titolo di viaggio per stranieri è rilasciato purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale “o” di ordine pubblico e, coerentemente, anche la lettura del richiamato art. 24, comma 3, che, pur si riferisce, testualmente, alla sussistenza di gravissimi motivi attinenti alla sicurezza nazionale “e” all’ordine pubblico, non può che essere nel senso della sussistenza, in alternativa, di tali motivi al fine di rifiutare il titolo di viaggio. La valutazione, connotata da ampia discrezionalità, del Questore, circa la sussistenza di ragioni di ordine pubblico per negare il titolo di viaggio, non può tuttavia trasformarsi in una statuizione arbitraria, una mera petizione di principio. Il solo riferimento alle sentenze di condanna per resistenza a pubblico ufficiale e lesioni personali, senza alcuna valutazione in merito alla gravità dei reati, al pericolo di reiterazione degli stessi, al grave turbamento dell’ordine pubblico che da essi deriverebbero nonché alla condotta successivamente tenuta dal ricorrente, non consentono di ritenere positivamente accertata la sussistenza dei gravissimi motivi attinenti all’ordine pubblico, come pure testualmente richiesto dall’art. 24, comma 3, d. lgs 251/2007”.

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Si ringrazia l’avv. Giovanni Guarini per la segnalazione e il commento.