Le nouveau Règlement d’Application de la loi Bossi-Fini est entré en vigueur. Le nouveau Règlement a été publié sur la Gazzetta Ufficiale le 10 février 2005 et porte le n. 334 de 2004 et substitue le DPR n. 394 de 1999. Le nouveau Règlement d’Application – sans d’autres dispositions contenues dans le même décret entrera définitivement en vigueur le 25 février.
Ici on indique les nouveautés principales. Il faut dire que c’est une norme qui doit être étudiée de manière approfondie et qui sera mieux interprétée même à la suite d’éventuelles circulaires ministérielles qu’on espère seront publiées rapidemment pour permettre, vis-à-vis des bureaux intéressés, l’application des nouvelles normes.
1) Légalisation des certificats en provenance de l’étranger
On a prévu des vérifications et des contrôles
En matière de légalisation de circonstances, actes officiels en provenance de l’étranger et donc en matière de légalisation de certificats on a introduit une précisation qui s’ajoute à une disposition de la norme pré-existente.
En pratique, pour ce qui concerne les certificats en provenance de l’étranger que les étrangers doivent utiliser par exemple pour la réunion de la famille – soit le certificat de naissance et de mariage – on a ajouté à la norme existente qu’au cas d’absence d’une autorité étrangère reconnue, ou au cas de documents non fiables qui indiquent des qualités qui ne peuvent pas être auto-certifiées, on prévoit l’application de l’autorité consulaire italienne par une indication substitutive émise sur la base de l’art. 49 du DPR 267.
Pour être plus simples ceci signifie que par exemple face à une procédure pour la réunion de la famille là où le travailleur étranger régulièrement séjournant en Italie a déjà obtenu le nulla-osta de la part de la Questura pour la réunion des membres de sa famille (à partir de maintenant donc au Sportello Unico (NDT: guichet multi-fonctions) de la Questura), au moment où il faut documenter à l’Ambassade Italienne certains documents tels l’état de famille ou la naissance d’une personne, voilà que l’Autorité Consulaire Italienne a la possibilité – quasiment libre – de présumer la non fiabilité des documents et des certificats émis par les autorités compétentes du pays d’origine.
Dans ce cas l’Autorité Consulaire doute de la fiabilité de ces certificats et peut s’activer pour des vérifications qui, pour ce qui concèrne la naissance ou l’âge majeur d’une personne, peut être faite en utilisant aussi le test de l’ADN ou alors par le test de la densité osseuse qui souvent peut donner lieu à des problèmes seirieux justement pour la réunion de la famille.
Souvent dans les Consulats Italiens on dit: “Ce mineur, autorisé à la réunion de la famille avec le père ou la mère qui vivent régulièrement en Italie, d’après nous n’est pas mineur de 18 ans et donc ce certificat émis par l’autorité compétente de son pays n’est pas fiable”. Voilà donc que on peut procéder à un examen médico-légal pour établir l’âge du jeune, justement par le test de la densité osseuse que du point de vu scientifique n’est pas certain ou peut être n’est pas fiable de manière égale aux certificats émis par l’autorité du pays de provenance.
Au cas où il y a des doutes par exemple sur les liens familiaux, et donc paternité ou maternitè de la personne intéressée à la réunion de la famille – on peut procéder avec le test de l’ADN.
Tout ceci évidemment est payé par les intéressés et si on pense à la réalité des pays en voix de développement où non seulement il est difficile de trouver une structure sanitaire capable de faire de ces tests mais aussi ces tests coûtent en fonction de la vie locale.
2) Communications à l’étranger
Obligation à utiliser la langue mère
Celle-ci est une bonne nouveauté. L’art. 3 s’intéresse aux communications et aux notifications qui doivent être faites aux étrangers au cas des mesures de refus du permis de séjour ou de son renouvellement, mais aussi au refus à l’émission de la carte de séjour, d’expulsion etc. (comme prévu par le Règlement d’Application précédent mais aussi par le TUI). Il y avait l’obligation à faire ces communications en langue italienne mais aussi en français, anglais et espagnol.
Maintenant on a prévu que toutes ces communications, même si synthétiques en langue étrangère, peuvent être légalement faites en langue française, anglais et espagnol selon le choix de l’intéressé seulement au cas où le personnel apte à la traduction de la mesure, comme choisi par l’intéressé, n’est pas disponible pour traduire ces communications dans la langue mère de l’intéressé
Autrement dit la règle devrait être exactement le contraire de ce qui s’est passé pendant toutes ces années, c’est à dire la communication de toutes les mesures devrait être faites en une langue à lui connue – vraisemblablement en langue mère – et la possibilité d’effectuer la traduction en une langue différente peut être légitime seulement s’il y a une indisponibilité objective du personnel apte à la traduction dans la langue de l’intéressé.
Et bien, le concept de “indisponibilité du personnel apte à la traduction” doit être rendu plus clair car évidemment la norme n’a pas été pensée – ni aurait pu l’être – pour maintenir une pleine discrétionnalité des Questure et des Préfectures en matière de recherche d’interprètes et choix d’inteprètes.
D’autres côtés il n’y a pas à penser que l’actuelle formulation de la norme du nouveau Règlement d’Application maintient une discrétionnarité en faveur des intéressés dans le sens de choisir quels interprètes charger pour les traductions de tous les documents intéressés.
En théorie les Questure devraient stipuler des conventions avec des interprètes pour les langues plus diffusées parmi les immigrés présents sur le territoire, et seulement au cas de langues faiblement repandues ou particulières, et donc face à l’objective difficulté à trouver des interprètes fiables et préparés, seulement dans ces cas donc on pourrait considérer légitime l’utilisation de la langue anglaise française ou espagnole. Mais ceci ne peut pas dépendre de la disponibilité de fonds – la norme ne dit rien à ce propos – ni de l’arbitrage de chaque Questura.
Ceci signifie que si – à partir de l’entrée en vigueur du nouveau Règlement d’Application – on effectue des mesures de type négatif (par exemple refus au renouvellement du permis de séjour) sans une traduction même synthétique dans la langue mère ou dans la langue du pays de provenance de l’intéressé, on se trouve face à des mesures illégitimes qui peuvent être annulées. A’ moins que, dans la mesure qui effectue la communication on ne donne pas acte à la pure et simple indisponibilité de l’interprète dans la langue choisie par l’intéressé mais à la effective et objective difficulté ou à impossibilité de trouver un interprète dans cette langue.
Donc, dès maintenant il sera important de vérifier si effectivement le Questure respecteront le Règlement d’Application et donc auront une effective disponibilité d’interprètes au moins pour les langues étrangères les plus représentées par les immigrés présents sur le territoire.
3) Sortie du territoire italien et rerentrée
La sortie est possible même pendant la phase de renouvellement du permis de séjour selon les termes de loi
Notemment le vieux Règlement d’Application prévoyait que l’étranger, dont le permis de séjour avait expiré depuis moins de 60 jours, pouvait demander l’autorisation à la rerentrée s’il se trouvait à l’étranger.
Cependant cette vieille norme ne prenait pas en considération une situation qui est très diffusée. Cette situation est celle où l’étranger pendant la phase de renouvellement du permis de séjour et pouvant montrer le fameux cedolino émis par la Questura, ou par d’autres bureaux conventionnés pour la réservation, devait ensuite, à cause de problèmes importants tels la maladie ou problèmes de famille, rentrer dans son pays d’origine et donc laisser le territoire italien. Donc ces personnes se trouvaient hors de la porte car même en pouvant démontrer d’avoir un pds en cours de validité et d’avoir commencé la procédure pour le renouvellement, une fois que le permis de séjour expirait pendant le séjour à l’étranger, ils n’avaient plus la possibilité de rerentrer légalement l’Italie. Récemment en novembre, il y a eu un échange d’avis entre le Ministère des Affaires l’Etrangères et le Ministère de l’Intérieur. En particulier, le Min de l’Etranger a souligné un problème très diffusé en Albanie, mais c’est un problème qui touche tous les pays des migrants, où beaucoup de travailleurs se lamentaient de ne pouvoir rerentrer l’Italie car ils avaient le permis de séjour expiré mais ils avaient demandé le renouvellement et donc ne pouvaient plus rentrer l’Italie pour retirer le permis de séjour renouvelé.
Face à ces indications du Ministère des Affaires Etrangères, le Min de l’Intérieur a répondu que ces personnes ne peuvent pas sortir d’Italie jusqu’au moment où ils ont le permis de séjour en cours de validité même s’ils ont déjà présenté la demande pour le renouvellement ou si l’absence du permis de séjour ne dépend pas d’eux mais d’une insuffisante organisation et indisponbilité de ressources des bureaux pour étrangers des Questure.
Tout ceci ne créait pas une justification pour l’étranger. Et tout ceci jusqu’en novembre passé.
Maintenant donc la modification introduite par l’art. 8 du Règlement d’Application – c’est une nouvelle positive – même si avec une petite modification du texte, change le sens de la norme et donc change sa portée pratique.
Le nouvel art. 8 prévoit que la rerentrée avec permis expiré avant 60 jours est autorisée à condition qu’on ait déjà demandé le renouvellement du permis selon les termes de loi.
En pratique donc, celui ou celle qui se trouve à l’étranger avec permis de séjour expiré avant 60 jours peut rerentrer l’Italie à condition qu’il puisse montrer le cedolino qui indique que l’intéressé a présenté demande pour le renouvellement du pds.
Mais il sera important de comprendre comment cette norme fonctionnera car pour les cas d’accès direct à la frontière il ne devraient pas il y avoir de problèmes mais le problème peut se poser pour les cas de transit dans d’autres pays de l’espace Schengen là où notemment le contrôle à la frontière est fait directement par les autorités d’un autre pays. Ces autorités en effet ne sont pas tenues à connaître la normative italienne mais uniquement le permis de séjour.
Toujours à propos de la rerentrée régulière, on a rendu plus clair un autre aspect qui avait créé des problèmes.
C’est le cas du citoyen étranger qui doit sortir du territoire italien pour faire son service militaire dans son pays. Dans ce cas donc on prévoit comme interrompu les termes de l’expiration. Donc même si le permis de séjour est expiré depuis plus de 60 jours et à condition de pouvoir démontrer qu’il a dû faire son service militaire dans son pays, l’intéressé pourra immédiatement, après le service militaire, utiliser le permis expiré pour rerentrer l’Italie ou, au moins de ce qu’on comprend de la formulation de la nouvelle norme, pourra formaliser la demande de renouvellement du pds directement après le service militaire.
Mais même de ce point de vue Je voudrais rester un peu prudent et donc ne pas me lancer vers des interprétations qui pourraient être trop favorables à l’immigré, non pas parce que ça ne me fait pas plaisir mais parce que nous devrons nécessairement voir quelles instructions seront données des Questure au Ministère de l’Intériur et donc voir quelle interprétation sera donnée à cette normative par le Ministère.
4) Documentation du logement pour l’entrée en Italie
Prévue seulement après l’entrée en Italie
Dans le nouveau Règlement d’Application on a voulu insérer l’article 8 bis sur la documentation relative au logement pour les travailleurs candidats à l’entrée en Italie pour raisons de travail.
On a indiqué dans la documentation relative aussi à la couverture des éventuelles dépenses pour le rapatriement.On rappelle en effet que le TU impose à l’employeur de faire constater au moment de la signature du contrat de séjour que le travailleur dispose d’un logement apte et donc conforme aux paramètres des normes pour les bâtiments résidentiels publiques et doit aussi faire constater une garantie pour le rapatriement au cas où le travailleur rentre définitivement dans son pays d’origine. Ces conditions doivent être insérées par le travailleur au moment de la signature du contrat de séjour. C’est une précisation qui nous permet d’exclure, en un certains sens, que la documentation relative au logement doit être présentée déjà au moment de la demande d’autorisation à l’entrée pour des raisons de travail.
Il sera curieux de vérifier si cette norme sera appliquée même en relation aux demandes pour l’utilisation des quotas et si donc on considérera superflue la documentation sur le logement apte au moment de la présentation de la demande.
D’après la formulation de cette norme – du moins pour le futur vu qu’on ne sait pas si cette norme est applicable aux demandes en cours – il ne sera pas nécessaire de produire la documentation relative à la disponibilité d’un logement au moment de la présentation de la demande pour l’utilisation des quotas, mais seulement après l’arrivée en Italie au moment où on signera le contrat de séjour auprès de l’UTG.
5) Entrée pour tourisme
Une autre nouveauté a été introduite par l’article 10 et touche l’entrée pour tourisme.
Par cet article on précise que les touristes qui arrivent de pays qui bénéficient de l’exemption du visa d’entrée pour tourisme et qui veulent séjourner moins de 30 jours (même si en réalité le séjour pourrait être de durée supérieur justement sur la base du fait qu’ils bénéficient de l’exemption) le permis de séjour au lieu d’être demandé dans les huit jours à la Questura compétente, pourra être demandé directement à la frontière par un imprimé prédisposé. Le reçu qui sera émis par la Police de Frontière sera équivalent au permis de séjour et donc dispensera les intéressés à se présenter à la Questura dans les huit jours.
L’idée est certainement bonne mais ce qui est difficile à comprendre est si cette idée pourra être exercée concrètement aux frontières Schengen différentes de la frontière italienne. Pour être clairs la demande qu’on se pose est comment cette disposition sera imposée à la Police Autrichienne. Au cas où l’étranger arrive à la frontière italienne ceci ne devrait pas créer de problèmes, mais comment pourra-t-on appliquer cette norme à une autre frontière?
6) Inscription au Bureau de l’Etat Civil pendant la phase de renouvellement du permis de séjour
Une modification certainement utile e appropriée est celle introduite par l’article 15, là où on précise que pour l’inscription sur les listes de l’Etat Civil pendant la phase de renouvellement du pds, il ne peut pas il y avoir un effacement de la même inscription.
Cettte disposition résout beaucoup de problèmes qui arrivent souvent aux Bureaux de l’Etat Civil et qui ont donné lieu à des difformités interprétatives. En effet certains fonctionnaires trouvaient que pendant la phase de renouvellement du pds il n’y avait pas de sens à disposer l’effacement de l’intéressé du régistre de la population résidente et que donc on devait renvoyer au futur l’inscription. D’autres fonctionnaires pensaient – comme la Mairie de Milan – que même si ce n’était pas la faute à l’étranger si les temps d’attente étaient trop longs, il fallait disposer l’effacement des listes de l’Etat Civil et seulement après, c’est à dire au moment où le pds était renouvelé, on pouvait procéder à la réinscription. Tout ceci créait des problèmes pratiques à l’intéressé que pour toute une série de situations avait besoin de présenter l’inscription aux listes civiles comme par exemple pour le permis de conduire ou pour son renouvellement. Le fait que le permis de séjour est en cours de renouvellement ne devrait créer aucun problème sur la continuité de l’inscription sur les listes civiles de la population résidente dans une Mairie. Il faudra voir dans le futur si il y aura encore des problèmes résiduels au cas de changement de résidence d’une Mairie à une autre.
7) Nouvelles modalités de renouvellement du permis de séjour et contrat de séjour
On considère maintenant une des nouveautés plus importantes du Règlement d’Application car c’est une question qui touche directement tous les immigrés soit celle relative aux conditions de renouvellement du pds liées à la signature du contrat de séjour. Ce lien est l’invention contenue dans la loi Bossi-Fini. Pour le moment on met de côté certains arguments importants que nous reprendrons dans le futur et on s’attend que la portée de cette norme soit rendue plus claire non suelement aux opérateurs mais aussi à l’administration compétente par les circulaires ministérielles habituelles.
8) Le renouvellement du permis de séjour pour travail subordonné
Le nouveau texte prévoit à l’article 13, que le renouvellement du permis de séjour pour travail subordonné est soumis à la condition de l’existence du contrat de séjour et à la présentation de l’auto-certification qui indique la disponibilité d’un logement apte et que donc satisfait les paramètres minimums établis par les normes en matière de bâtiments résidentiels publiques. Ceci constitue un gros problème car d’un côté on établit les conditions légales pour l’entrée de l’étranger – et de ce point de vue le législateur peut considéré libre de créer toute une série de conditions dont celle de l’auto-certification d’un logement apte pour le travailleur – mais de l’autre côté sont importantes les conditions pour renouveler le permis de séjour car ici on parle d’étrangers déjà régulièrement présents sur le territoire de l’Etat et pour lesquels il faudrait toujours respecter le principe de pleine parité de traitement et d’opportunité entre travailleurs étrangers régulièrement séjournants et travailleurs nationaux.
C’est un principe établi par la Convention de l’Organisation Internationale du Travail n. 143 de 1975 à laquelle l’Italie a adhéré.
Le fait de prévoir qu’à l’occasion du renouvellement du permis de séjour il faut à chaque fois démontrer la disponibilité d’un logement apte incide directement sur la possibilité pour l’étranger d’accéder aux opportunités d’emploi en particulier on doit considérer que le permis de séjour est strictement lié au contrat de séjour et donc à un vrai contrat de travail.
En pratique, là où on indique que pour accepter une offre d’emploi, et donc faire un contrat de travail, l’étranger doit satisfaire des conditions différentes que celles généralement établies pour les citoyens italiens, on est en présence d’une imposition, d’une condition différente et donc d’une condition discriminante par rapport aux conditions d’accès au marché du travail pour les citoyens italiens et pourrait être considérée en contraste avec le principe d’égalité de traitement et d’opportunité.
Exemple pratique – De cette manière, un citoyen italien, même s’il vit sous un pont, peut stipuler validement un contrat de travail et donc profiter de l’occasion et l’étranger qui n’a pas un logement confortable ne pourrait pas stipuler validement un contrat même si validement séjournant.
Donc, se sera seulement l’interprétation donnée à cette normative par la jurisprudence à nous dire s’il est légitime ou pas d’imposer cette condition très lourde à l’occasion de tous les renouvellements des contrats de séjour et donc pratiquement pour toute la vie du travailleur étranger en Italie.
9) Variations du rapport de travail, variation du contrat de séjour
En continuant avec le renouvellement du permis de séjour (soit contrat de séjour) on a ajouté un article 36 bis qui prévoit qu’à l’instauration du nouveau rapport de travail, il faut souscrire un nouveau contrat de séjour pour travail, même dans le but du renouvellement du permis de séjour.
De cette norme, on comprend que lorsqu’un travailleur dispose encore d’un permis de séjour en cours de validité et en ayant terminé pour n’importe quelles raisons le rapport de travail précédent, il ne suffit pas de trouver un nouveau rapport de travail et que ce nouveau rapport soit communiqué selon les normes en cours comme pour les travailleurs italiens, mais il faut se représenter avec l’employeur à l’UTG pour stipuler un nouveau permis de séjour.
Au delà des considérations strictement juridiques, ceci ne manquera pas de produire des problèmes sérieux car les UTG n’ont de suffisantes ressources financières pour organiser le personnel, les moyens de travail et les structures. Comme indiqué par le même Règlement d’Application, il n’y aura pas d’autres structures et on s’appuyera sur les ressources déjà existantes des DPL, des Questure et des Préfectures. Autrement dit, le personnel reste toujours le même mais on change tout simplement la plaque du bureau et de cette manière on prétendrait d’augmenter énormement le travail et donc les complications et les longueurs bureaucratiques pour qu’un travailleur étranger puisse travailler régulièrement.
Nous savons déjà que la durée des permis de séjour a été réduite avec la loi Bossi-Fini sur la base de la règle qui dit que le permis de séjour correspond à la durée du contrat de travail et par conséquent avec des contrats de travail précaires, les séjours restent courts, et donc la fréquence de la présence de l’étranger dans les Questure a augmenté en bouchant encore plus les Questure et en augmentant les temps d’attente.
Maintenant donc, il n’est plus suffisant qu’un étranger se présente à la Questura au moment de l’expiration de son pds mais aussi pour d’autres cas tels les démissions, les licenciements, les réductions de personnel etc et donc s’il perd son travail avant l’expiration du permis de séjour il sera obligé à se présenter à l’UTG pour formaliser le nouveau contrat de séjour et en pratique renouveler son permis de séjour même si encore en cours de validité.
Une chose curieuse: cette norme ne prévoit pas de sanctions.
Exemple pratique – Essayons d’imaginer qu’un employeur reçoit un travailleur muni d’un permis de séjour en cours de validité, qui a travaillé jusqu’à hier et ensuite il a été licencié, ou il a démissionné. L’employeur donc décide d’évaluer la possibilité de l’employer chez soi dans le scrupuleux respect des lois. L’employeur est obligé à informer immédiatement de l’embauche – et ceci ne créet pas de problèmes – mais s’il décide de formaliser directement le contrat de travail et donc faire travailler le travailleur en respectant toutes les lois, que se passerait-il s’il ne demande pas le rendez-vous avec l’UTG pour stipuler le contrat de séjour?
Pourrait-on appliquer la sanction pénale prévue par l’art. 22 comma 12 du TUI pour l’employeur qui utilise un travailleur sans permis de séjour?
Je peux l’exclure car les sanctions pénales peuvent être appliquées seulement pour les cas strictement prévus par la loi. La norme penale est taxative: elle ne peut pas être appliquée pour des cas semblables ou qui se ressemblent, et peut être appliquée seulement pour les cas prévus. Il n’y aurait donc pas de sanctions.
Il faudrait comprendre si au moment du renouvellement du permis de séjour, pour le cas exemple que nous venons d’indiquer, la Questura prévoit d’autoriser le renouvellement ou si elle pense que celui-ci a violé les normes en matière d’entrée et de séjour et se refuse donc à renouveler le permis de séjour.
C’est un problème interprétatif important et sérieux, et de manière égale l’est aussi le problème organisatif pour les UTG qui devraient s’organiser à partir du 25 février 2005 avec du personnel en nombre suffisant pour satisfaire “aussitôt” toutes les demandes pour stipuler les contrats de séjour.