Per la libertà di movimento, per i diritti di cittadinanza

Komentar odluke Ustavnog suda o legitimnosti Zakona Bossi-Fini

Za osobe koje su pozvane da napuste Italiju u roku od pet dana, a to nisu učinile predviđeno je hapšenje

Ova odluka je donešena 18.decembra 2003.god., a predata je 5.januara 2004.god. i odnosi se na pitanje koje se na neki način tiče svih doseljenika u neregularnim uslovima ili onih koji se nalaze pred takvim rizikom, tj.vrednovanje ustavne legitimnosti člana 14 Jedinstvenog teksta o doseljeništvu koji iznosi pravila u materiji vršenja mere iskljčenja iz zemlje.
Član, kako ga je modifikovao Zakon Bossi-Fini, predviđa kada nije moguće izvršiti momentalno isključenje iz zemlje:

putem pratnje do granice, zato što je strancu neophodno pružiti pomoć ili dodatno utvrditi njegov identitet ili nacionalnosti tj.kada je potrebno nabaviti putne dokumente

kada na raspolaganju ne postoji prevoznik ili sredstvo koje bi omogućilo pratnju do granice

U svim ovim slučajevima kvestor iznosi da se stranac zadržava za neophodno vreme u najbližem privremeno prihvatnom centru (CPT). Ova norma se, ako hoćemo da budemo iskreni, nalazila već u prvoj skici Jedinstvenog teksta o doseljeništvu koji je izmislio administrativno pritvaranje otvarajući privremene prihvatne centre koji imaju funkciju da ugoste osobe koje u njima čekaju da se organizuje konkretno izvršenje mere isključenja iz zemlje.
U svakom slučaju iz praktičnog iskustva znamo da se u većini slučajeva – na osnovu ne službenih informacija zato što Unutrašnje ministarsvo ne daje precizne službene informacije u vezi ove teme – osobe koje prolaze i zadržavaju se u privremenim prihvatnim centrima kasnije puštaju na slobodu zato što nije moguće izvršiti nasilno isključenje iz zemlje putem pratnje do granice (zato što normalno nije moguće identifikovati osobu i dati joj dokumente).

Tako je, pred ovakvim situacijama, Zakon Bossi-Fini uveo modifike člana 14 predviđajući:

– kada nije moguće zadržati stranca u privremenom prihvatnom centru

– šta treba učiniti kada prođe maksimalan termin ostanka u istom centru (termin koji je Zakon Bossi-fini produžio sa 30 na 60 dana)

U slučaju da se isključenje iz zemlje ne može izvršiti načelnik milicije naređuje strancu da napusti državnu teritoriju u roku od pet dana. Naređenje se izdaje putem pismene mere u kojoj se navode posledice u slučaju kršenja iste.
U stvari stav 5 ter člana 14 precizira da: «Stranac koji se bez opravdavajućeg motiva zadržava na državnoj teritoriji ne poštujući odluku kvestora, u normativnom smislu se kažnjava zatvorom od šest meseci do godinu dana.» U ovom slučaju se prelazi na novo isključenje iz zemlje uz pratnju do granice sa snagama javnog reda.
Na ovaj način, iako je istina da u Italiji još uvek ne postoji prekršaj neregularnog ili «tajnog» boravka na teritoriji postoji, zahvaljujući Zakonu Bossi-Fini, prekršaj za ostanak na teritoriji u neregularnim uslovima nakon opomene kvestora putem koje se stranac poziva da napusti italijansku teritoriju u roku od pet dana.

Kada se izdaje opomena?

Ono što se sa praktične tačke gledišta uzima u obzir jeste da se opomena za napuštanje italijanske teritorije normalno mora izdati samo:

– kada stranca nije moguće zadržati u privremenom prihvatnom centru

– kada je maksimalno vreme zadržavanja u centru već isteklo i subjekat se dakle mora pustiti na slobodu.

Drugim rečima kada kvestura ne uspe da organizuje isključenje iz zemlje stranac se opominje da sam, uz pomoć svojih sredstava, napusti teritoriju Italije u roku od 5 dana što izgleda zaista smešno, jer ne shvatamo kako se misli da stranac može sam da napusti Italiju za tako kratko vreme i uz pomoć «svojih sredstava» (koja bi mogla i da ne postoje) kada u roku od 60 dana država i njeni organi milicije nisu uspeli da učine tako nešto.
Ako tako nešto ne može da učini italijanska milicija, koja može da računa i na saradnju sa stranim vlastima na efikasniji način od zainteresovanog, izgleda nam zaista nemoguće da će kasnije isti stranac sam moći da napusti italiajnsku teritoriju u roku od samo 5 dana!
Ali ako stranac ne ispoštuje ovo naređenje i ne pokaže postojanje opravdavajućeg motiva odmah se hapsi i kažnjava zatvorom od šest do dvanaest meseci.

Razni sudovi su istakli pitanje ustavne nelegitimnosti smatrajući da ova norma ne poštuje italiajnski Ustav iz više razloga.

Pre svega norma predviđa nelegitimno ponašanje koje nije definisano i ograničava se uopšteno na strance koji bez opravdavajućeg motiva ne napuštaju italijansku teritoriju ne specifikujući zatim koji bi mogli da budu ti «opravdavajući motivi». Smatra se da se radi o normi koja je formulisana na toliko uopšten način da krši princip ustavnosti stabilisan Ustavom, a plus toga krši čak i princip prava na odbranu zato što se ne predviđa postojanje dokaza o nelegitimnom ponašanju, nego se pretpostavlja da zainteresovani nema nikakav opravdavajući motiv terajući ga tako da dokaže da je nevin a ne navodeći opravdanja koja bi mogla da budu dozvoljena. Ne razume se na osnovu kojih elemenata milicija može da ga uhapsi (kada zaustavi stranca na ulici i verifikuje da je istom izdata opomena, a da nije napustio teritoriju) ako ne zna da li stranac ima opravdavajući motiv ili ne iz kojeg nije spontano i uz pomoć svojih sredstava napustio italijansku teritoriju.
Niti se s druge strane razume kako bi stranac mogao sam da dokaže da ima opravdavajući motiv koji bi ga zaštitio od kazne i momentalnog hapšenja.

Pod ovim profilom Ustavni sud je uopšteno razmatrao da postoje mnoge kaznene norme u italijanskom pravnom sistemu koje se pozivaju na pravi razlog ili opravdavajući motiv i da iako se pozivaju na opšte uslove ovo ne podrazumeva automatsko kršenje principa ustavnosti kaznene norme ili kršenja prava na odbranu.
S druge strane Ustavni sud uzima u obzir seriju potreba o zaštiti javnog reda koje daju moć sudiji da interveniše i prihvati odgovarajuće mere koje bi naravno trebale da poštuju principe stabilnosti Ustava u materiji prava na odbranu.
I na kraju Ustavni sud smatra da već od formulacije iste norme mogu da se izvuku granice vršenja kaznene moći na sudu. Drugim rečima ne poštovanje mere, kojom načelnik milicije opominje stranca da napusti italijansku teritoriju u roku do 5 dana, bi moglo da se smatra opravdavajućim u slučaju serije okolnosti koje Ustavni sud uzima u obzir.

Ustavni sud uzima u obzir pre svega sve okolnosti predviđene zakonom i Jedinstevnim tekstom o doseljeništvu: u svim slučajevima u kojima postoji zabrana deportovanja (član 19 J.T.) očigledno postoji opravdavajući motiv iz kojeg ne treba ispoštovati naređenje načelnika:

– u slučaju trudnoće i u toku šest meseci nakon rođenja deteta

– u slučaju maloletnika bez pratnje

– u slučaju osoba koje imaju zasnovan strah od perzekucije zbog političkog stava ili zbog pripadnosti nekoj etničkoj, verskoj ili društvenoj grupi

– u odnosu na osobe koje žive zajedno sa supružnikom/com ili rođakom do četvrtog kolena koji je državljanin Italije.

Očigledno je dakle da bi u svim ovim pretpostavkama automatski trebao da postoji opravdavajući motiv iz kojeg se nije ispoštovala odluka načelnika, tako da ne bi trebala da postoji krivica na sudu niti bi osoba mogla odmah da se uhapsi.

Ustavni sud uzima u obzir čak i druge okolnosti koje bi mogle – ako dokazane – da predstave opravdavajući motiv na osnovu kojeg bi se izbeglo momentalno hapšenje i kazneni proces u odnosu na stranog državljanina koji nije ispoštovao opomenu kvestora da napusti nacionalnu teritoriju.
Pre svega se misli na ne raspolaganje spostvenim sredstvima. Mislimo na primer na doseljenike iz Somalije koji nemaju mogućnost da se direktno vrate u relativno mirnu zonu u njihovoj zemlji, jer ne postoje direktni letovi a ne postoji ni država koja bi mogla da garantuje adekvatnu saradnju putem koje bi se izdale lične karte prepoznate na međunarodnom nivou.
Drugo pitanje je povezano sa ne mogućnošću dobiti ličnu kartu u roku od samo 5 dana. Znamo da bi konzulatska predstavništva trebala da zainteresovanima koji podnose zahtev izdaju tzv.potvrdu o konzultaskom identitetu kada se radi o osobama koje su u neregularnim uslovima i bez pasoša; ovaj dokument može biti iskorišćena jedino radi povratka u svoju zemlju i eventualnog tranzita kroz neku treću zemlju.
Međutim sličan dokument je skoro nemoguće dobiti u roku od samo 5 dana, pa ako zainteresovani pokaže da se aktivirao da ga dobije i da još uvek čeka na izdavanje istog u tom slučaju sigurno postoji opravdavajući motiv za njegov ostanak na italijanskoj teritoriji iako je predvih 5 dana prošlo; teoretski organ milicije bi mogao da proveri i izjave zainteresovanog o takvim okolnostima u konzulatu zemlje porekla i tako utvrdi da li se zainteresovani stvarno zauzeo da dobije ovakvu vrstu zaštite.
Postoji zatim jedan jednostavniji i češći slučaj tj.onaj gde nemajući čak ni jedan euro osoba nema mogućnost da sama krene na put, a ne može da ode ni u konzulat svoje zemlje kako bi dobila neki od ličnih dokumenata. Dakle osoba koja je u uslovu aspolutnog siromaštva ili iz razloga fizičkog ili mentalnog zdravlja nije faktički u stanju da se kreće sama, može na ovaj način da opravda ne aktivnost u odnosu na odluku kvestora.

Ovu poslednju okolnost je Ustavni sud posebno uzeo u obzir i izneo je da bi ne poštovanje odluke kvestora sigurno značilo pokretanje kaznenog procesa i hapšenje.
Ako bi obrnuto odluka kvestora rezultirala ne izvršivom – zato što stranac (iz praktičnih ili ekonomskih razloga) ne može da izvadi putnu kartu u roku od 5 dana – postojao bi opravdavajući motiv.

Ustavni sud ako s jedne strane potvrđuje da ova norma ne krši osnovne ustavne principe u materiji prava na odbranu, dakle odbija zahtev za povlačenje norme zbog ustavne nelegitimnosti, s druge strane međutim kreće od ove odluke (definisane kao interpretacija odbijanja) i prazni dobar deo praktičnog sadržaja iste normu. Razlog toga je identifikacija čitave serije okolnosti i uslova koji dozvoljavaju da se verifikuje i utvrdi da postoji opravdavajući motiv iz kojeg se nije ispoštovala odluka kvestora o napuštanju nacionalne teritorije.

Naravno ne možemo da očekujemo da milicija vrši aktivnost službenog branioca stranca u momentu u kojem ga nominuje na nacionalnoj teritoriji. Dakle automatski se nameće čitava serija zahteva kako bi se stabilisalo da li bi mogao da postoji opravdavajući motiv za ostanak na nacionalnoj teritoriji iako je prošlo 5 dana.
Što se ovoga tiče Ustvani sud želi da podvuče da naše kazneno uređenje predviđa kao fiziološku mogućnost (član 385 kaznenog kodeksa) verifikovati da li je određeno ponašanje (koje bi teoretski prekršilo kaznenu normu) bilo primenjeno u okolnostima u kojima ga smatraju kažnjivim.

Teoretski bi dakle čak i milicija mogla i trebala da na početku izvrednuje postojanje jedne ili više okolnosti koje navode na postojanje opravdavajućeg motiva i kao posledica toga NE nastavi sa prijavom i hapšenjem zainteresovanog.

U svakom slučaju jasno je da će u većini slučajeva biti direktno zainteresovana osoba ta koja će morati da se pripremi da se brani na brzinu (u slučaju hapšenja na delu proces se može održati u roku od samo nekoliko dana) dokazujući postojanje jedne ili više opravdavajućih okolnosti.