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Cittadini comunitari – Inefficacia dei “vecchi” provvedimenti di espulsione?

A cura dell’ Avv. Marco Paggi

10 giugno 2007

L’ingresso nell’Unione Europea dei cittadini rumeni e bulgari pone un problema legato alla possibilità di applicare loro la sanzione penale prevista dall’art 14 del T.U. sull’immigrazione, a seguito delle modifiche apportate dalla Legge Bossi Fini.
L’art 14 del T.U. sull’immigrazione prevede una sanzione penale detentiva per chi non ottempera alla diffida a lasciare il territorio italiano entro cinque giorni, come pure per chi, una volta espulso, rientra illegalmente nel territorio italiano.

L’inefficacia del provvedimento
Una circolare del Ministero dell’Interno, ha specificato che i provvedimenti di espulsione adottati nei confronti dei cittadini rumeni e bulgari sono oggi inefficaci.
Un provvedimento di espulsione emanato precedentemente al 1 gennaio 2007, per irregolarità di soggiorno, nei confronti di un cittadino comunitario, non può costituire quindi un ostacolo all’esercizio del diritto di soggiorno nell’Unione Europea e quindi anche in Italia. L’ eventuale preesistenza di uno o più provvedimenti di espulsione non pregiudica la possibilità di esercitare il diritto di soggiorno, quindi di effettuare l’iscrizione anagrafica, o di ottenere la carta di soggiorno, per i familiari extra-comunitari di cittadini comunitari, del coniuge, dei figli, dei genitori a carico di un cittadino comunitario.

Il processo
Il problema che rimane ancora irrisolto è se i reati commessi in base all’art 14 del T.U. sull’immigrazione, cioè l’inottemperanza del provvedimento di espulsione, prima del 1 gennaio 2007, possano oggi dar luogo ad un processo ed alla eventuale condanna di un cittadino comunitario nonostante questi non possa comunque subire gli effetti amministrativi di quel provvedimento, ritenuto inefficacie per espressa ammissione del Ministero dell’Interno.
E’ ammissibile che queste persone possano ancora essere processate ed eventualmente incarcerate per l’inottemperanza ad un provvedimento oggi ritenuto inefficacie?

La giurisprudenza ha avuto modo di occuparsi di questo problema senza ancora aver trovato una soluzione univoca.

Le sentenze della Corte di Cassazione
La Corte di Cassazione, Sezione Prima Penale, con la Sentenza n. 17578 dell’8 maggio 2007 ha rimesso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione la questione, ovvero la decisione rispetto ad un ricorso che aveva impugnato la sentenza con cui il giudice di merito aveva assolto un cittadino rumeno dal reato di inottemperanza all’ordine di espulsione, constatando un contrasto nell’orientamento interpretativo della magistratura.
E’ auspicabile che, a breve, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione provvedano a stabilire la corretta interpretazione che assicuri un uniforme comportamento da parte degli uffici giudiziari.

L’art. 2 del Codice Penale
Il problema giuridico ruota intorno all’applicabilità o meno dell’art 2 del Codice Penale. Questo prevede che non sia possibile punire un reato previsto un tempo come tale ma che, nel momento in cui si perviene a giudizio, non sia più considerato tale dalla legge vigente. Uno di questi casi potrebbe (o dovrebbe) essere quello dei cittadini rumeni e bulgari rispetto all’inottemperanza del provvedimento di espulsione.
Se i cittadini rumeni o bulgari hanno commesso il reato di inottemperanza al provvedimento di espulsione quando la loro posizione era di extra-comunitari, ora che sono diventati comunitari, il reato non dovrebbe essere più punibile. Secondo la definizione classica, sarebbe intervenuta una abolitio criminis.

Due orientamenti interpretativi
Una recente Sentenza della Corte di Cassazione, Sezione Prima, dell’ 11 gennaio 2007 dichiara che, in questo caso, non sarebbe intervenuta una abolizione del reato perché la norma penale dell’ art 14 del T.U. sull’immigrazione è rimasta invariata. In effetti la norma non è stata modificata, ma ad essere variata è la normativa che definisce e individua i soggetti destinatari dell’applicazione di questa norma penale.
Sempre secondo questo orientamento, il fatto che siano stati modificati i presupposti di riferimento per l’applicazione della norma penale, non farebbe venir meno la vigenza della norma stessa, così come il suo contenuto, che rimane inalterato. Non essendoci un’abolizione del reato, i cittadini rumeni e bulgari che non hanno ottemperato, prima del 1 gennaio 2007, al provvedimento di espulsione, dovrebbero rispondere del reato e quindi andare incontro al relativo processo, con eventuale condanna.

Un diverso orientamento è quello proposto dalla Corte di Cassazione con la Sentenza n. 17578 dell’8 maggio 2007. La Corte ritiene che, in questi casi, si possa considerare applicabile l’art. 2 del Codice Penale, ovvero che si possa ritenere venuto meno il reato, e quindi, che il comportamento di inottemperanza ad un provvedimento di espulsione nei confronti di un cittadino rumeno o bulgaro, oggi, non sia più da classificabile come reato. Questa modifica, pur non riguardano direttamente la norma dell’art 14 del T.U. sull’immigrazione, rimasta invariata, ha comunque modificato il presupposto per la sua applicazione.
Secondo questo orientamento, le fonti extra penali, ovvero le norme extra penali che consentono l’applicazione della norma penale, avrebbero rilievo, perché permetterebbero di definire il contenuto sostanziale della stessa norma penale.

Ci sono stati altri casi nel nostro ordinamento giuridico in cui si sono posti problemi analoghi, affrontati dalle stesse Sezioni Unite della Corte di Cassazione, per uniformare e assicurare una interpretazione di una norma sul piano nazionale da parte di tutti gli uffici giudiziari.
La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 23 maggio 1987, per esempio, aveva preso in considerazione la modifica intervenuta nel nostro ordinamento a seguito della norma che recepiva la Direttiva n. 780/CE del 1977. Questa aveva imposto a tutti gli stati membri di riconoscere all’attività degli istituti bancari natura privatistica. Quindi, le banche, che prima erano considerati enti pubblici, sono ora considerate enti privati. Di conseguenza, anche gli impiegati delle banche non potevano più essere considerati pubblici ufficiali, bensì privati cittadini. Questo ha consentito di sostenere, e ciò è stato riconosciuto dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che, pur non essendo stato né abolito né modificato il reato di malversazione o di peculato, reati tipici del pubblico impiegato, il fatto stesso che gli impiegati delle banche non fossero più considerati impiegati pubblici ha permesso di considerare i reati commessi in precedenza come non più punibili, se il giudizio si fosse svolto successivamente all’entrata in vigore della nuova normativa.
Una situazione che, anche se in un ambito completamente diverso, presenta delle fortissime analogie con il nostro caso.

Non è stata modificata la norma penale ma sono stati modificati, i presupposti per l’applicazione della norma penale stessa. La norma non penale, che costituisce il presupposto per l’applicazione della norma penale, è stata modificata, e quindi, si dovrebbe ritenere il reato non più punibile, nonostante la norma penale sia rimasta inalterata. Altri casi analoghi sono stati decisi sempre dalla Corte di Cassazione, ad esempio, nel caso abbastanza diffuso della violazione degli obblighi relativi al servizio militare. Dal momento in cui il servizio militare ha smesso di essere obbligatorio, diventando un servizio professionale, la Corte di Cassazione, con Sentenza del marzo 2006 numero 23445 ha stabilito che, essendo intervenuta un’abolizione del reato, il reato di renitenza alla chiamata non fosse più perseguibile. Il reato di renitenza alla chiamata esiste ancora, non è stato modificato, tuttavia, essendo stati modificati i presupposti extra penali per l’applicabilità di questa norma, si è ritenuto, anche in questo caso, che fosse applicabile l’art 2 del Codice Penale, cioè l’intervenuta abolitio criminis.

Dovremmo dunque attendere la decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per capire se tanti processi ancora in corso e tanti altri che ancora devono essere ancora attivati, potranno serenamente ritenersi estinti e soprattutto, per confidare in una soluzione di buon senso.

Non avrebbe infatti senso processare oggi delle persone che, sia pure precedentemente espulse, hanno il diritto di rimanere, circolare, e stabilirsi nel territorio dell’Unione Europea.