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Respingimenti di migranti in acque internazionali e diritto alla vita

di Fulvio Vassallo Paleologo, Università di Palermo

12 maggio 2008

1 – Immigrazione clandestina via mare, assassini ed i mandanti

Da parte delle forze politiche che hanno “preso il potere” in Italia dopo le ultime elezioni si diffonde l’accusa di “retorica buonista” nei confronti delle politiche migratorie del precedente governo in materia di immigrazione ed asilo.
Concordiamo anche noi con la critica della “retorica buonista” del governo Prodi, perché durante la passata legislatura, troppo spesso, le parole ed i programmi sono rimasti assai lontani dai fatti, come quando si sono conclusi accordi di collaborazione con la Libia per il contrasto dell’immigrazione clandestina, oppure quando si sono varati i provvedimenti in materia di sicurezza, che hanno spalancato la strada alle deportazioni ed alla criminalizzazione generalizzata di tutti gli irregolari che adesso annuncia il nuovo ministro dell’interno Maroni.
E “retorica buonista” ci sembrano anche i giudizi impacciati dell’attuale opposizione nei confronti del governo che sta già annunciando una politica autoritaria ed antisociale che meriterebbe da subito ben altro contrasto, nelle istituzioni e nelle piazze.

Allora, lo vogliamo dire chiaro e forte. Questi nuovi governanti che si propongono di bloccare o respingere verso i porti di partenza le imbarcazioni di clandestini bloccati in acque internazionali sono i mandanti dei veri e propri assassini, i capi delle organizzazioni criminali, spesso colluse con le forze di polizia, che gestiscono il traffico di “clandestini”, perché tutti contribuiscono a condannare a morte migliaia di migranti, una grande parte dei quali potenziali richiedenti asilo, per i quali l’unica possibilità di ingresso in Europa rimane la via dell’immigrazione clandestina attraverso le acque del Mediterraneo.

Mandanti di assassini, come tutti coloro che a diverso titolo si stanno battendo per cancellare i cd. omicidi bianchi, la questione della sicurezza nei luoghi di lavoro, questione che dovrebbe preoccupare gli italiani più degli sbarchi di qualche decina di disperati a Lampedusa ed in Sicilia.
Effetti immediati dei prossimi provvedimenti governativi saranno una catena ininterrotta di stragi, se la nostra Marina militare, che finora ha salvato migliaia di vite in acque internazionali sarà costretta ad abbassare la testa, obbedendo alle nuove direttive ministeriali, ed a sbarrare la rotta delle imbarcazioni cariche di migranti nel tentativo di respingerle verso i porti di partenza...

Una classe di governo in malafede, perché fa finta di non sapere che l’immigrazione clandestina dalle frontiere marittime meridionali non supera il 12 % degli ingressi irregolari in Italia, in malafede perché nasconde che negli ultimi anni si è registrato un calo degli arrivi a Lampedusa in Sicilia e nelle altre regioni meridionali, come emerge chiaramente leggendo i dati del ministero dell’interno, in mala fede perché utilizza le normative comunitarie come pretesti per inasprire le normative interne in materia di immigrazione, quando l’Europa non impone affatto di mandare a morte i migranti che tentano la traversata del Mediterraneo.
L’effetto politico delle misure che si annunciano da parte del nuovo ministro dell’interno Maroni potrebbe essere devastante anche sul piano dei rapporti internazionali e delle relazioni con gli altri paesi dell’Unione Europea.

2 – l’Italia ed Unione Europea nelle politiche di contrasto dell’immigrazione clandestina.

Nella Comunicazione della Commissione al Consiglio dell’Unione Europea del 30 novembre 2006, “ Rafforzare la gestione delle frontiere marittime meridionali”, si individuava “ l’esigenza di cooperare con i paesi di transito dell’Africa e del Medio Oriente per trattare la questione dei migranti illegali”, osservandosi peraltro come non fosse possibile “creare da un giorno all’altro i necessari livelli di cooperazione fattiva e politica con quei paesi, livelli che tuttavia si stanno gradualmente stabilendo in base al dialogo e alla cooperazione sui problemi della migrazione nell’ambito degli accordi di associazione euromediterranei e dei piani di azione per la politica europea di vicinato (PEV).
Per quanto riguarda il controllo delle frontiere marittime, in particolare, da parte della Commissione Europea, si sottolineava la necessità che l’UE adottasse una duplice impostazione, individuando una serie di provvedimenti complementari da attuare separatamente:

- provvedimenti operativi che si possano eseguire immediatamente, intesi a combattere l’immigrazione illegale, proteggere i rifugiati e rafforzare il controllo e la sorveglianza delle frontiere marittime esterne;

- sviluppo delle relazioni già esistenti e della cooperazione pratica già stabilita con i paesi terzi, tramite il proseguimento e il rafforzamento del dialogo e della cooperazione con i paesi terzi sulle misure operative nell’ambito degli accordi di associazione euromediterranei e dei piani di azione PEV, nonché nel quadro dell’accordo di Cotonou”.
Si prendeva comunque atto, da parte della Commissione, come l’immigrazione irregolare via mare alle frontiere esterne marittime meridionali dell’Unione europea fosse diventata un fenomeno misto, “comprendente al tempo stesso immigranti illegali che non richiedono particolare protezione e rifugiati che necessitano di protezione internazionale” .
Secondo la Commissione “la risposta dell’Unione va orientata di conseguenza. L’asilo deve costituire un elemento di rilievo di tale risposta e un’opzione efficace per le persone che necessitano di protezione internazionale.
A tale scopo, occorre assicurare che gli Stati membri applichino con coerenza ed efficienza gli obblighi di protezione, per quanto riguarda l’intercettazione e il salvataggio in mare di persone che possano necessitare di protezione internazionale e la sollecita identificazione di queste persone dopo lo sbarco, presso i luoghi di accoglienza. Va sottolineato che, da questo punto di vista, i paesi terzi hanno naturalmente gli stessi obblighi”.

La Comunicazione della Commissione al Consiglio lasciava tuttavia numerose questioni irrisolte, dal punto di vista operativo e dal punto di vista del rispetto del diritto internazionale del mare [1].
Da una parte si affermava infatti che “determinare più esattamente il corretto modus operandi per intercettare le imbarcazioni che trasportano, o che si sospetta che trasportino, immigranti illegali nell’Unione europea migliorerebbe l’efficienza, decisamente necessaria, delle operazioni congiunte volte a prevenire e dirottare l’immigrazione illegale via mare, alle quali partecipano le forze di diversi Stati membri che non sempre hanno un’idea comune sul modo e sul momento in cui svolgere tali intercettazioni.
Nello svolgimento delle operazioni congiunte, la chiave del successo è costituita dal lavoro di squadra e dalle sinergie tra gli Stati membri. In tale contesto, accordi regionali potrebbero definire il diritto di sorveglianza e di intercettazione delle imbarcazioni nelle acque territoriali dei paesi di origine e di transito, agevolando l’attuazione di operazioni congiunte da parte di FRONTEX, in quanto eviterebbe la necessità di accordi ad hoc per ogni singola operazione”.
Si sottolineava tuttavia che “una questione da approfondire e chiarire è la determinazione del porto di sbarco più appropriato dopo il salvataggio in mare o l’intercettazione; strettamente legato ad essa è il problema dell’attribuzione delle responsabilità di protezione tra i vari Stati che partecipano alle operazioni di intercettazione, ricerca e salvataggio, nei confronti di coloro che richiedono protezione internazionale. Infatti la determinazione del luogo appropriato per lo sbarco implica spesso, in pratica, che lo Stato interessato sia competente per l’esame delle esigenze di protezione dei richiedenti asilo tra le persone salvate o intercettate” [2].

Per la Commissione meritava “ particolare attenzione la portata degli obblighi di protezione imposti a uno Stato dal rispetto del principio di non respingimento,nelle numerose e diverse situazioni in cui le imbarcazioni di uno Stato attuano provvedimenti di intercettazione o di ricerca e salvataggio. Più specificamente, occorrerebbe analizzare le circostanze nelle quali uno Stato può essere tenuto ad assumere la responsabilità di esaminare una richiesta di asilo in applicazione del diritto internazionale in materia di rifugiati, in particolare laddove tale Stato sia impegnato in operazioni congiunte o in operazioni svolte nelle acque territoriali di un altro Stato, o in alto mare.
Sulle questioni che non sarebbero contemplate da accordi bilaterali o regionali, la definizione di orientamenti pratici potrebbe conferire maggiore chiarezza e un certo grado di prevedibilità per quanto riguarda il rispetto degli obblighi imposti agli Stati membri dal diritto internazionale. Sarebbe quindi opportuno redigere tali orientamenti in stretta collaborazione con l’Organizzazione marittima internazionale (OMI) e con l’UNHCR, e ricorrendo a una vasta gamma di consulenze. In particolare, andrebbe considerato attentamente il lavoro svolto nell’ambito dei pertinenti comitati dell’OMI, che fra l’altro riguarda l’attuazione degli obblighi in materia di ricerca e salvataggio basati sul diritto internazionale”.

La commissione europea avvertiva in sostanza il rischio che le misure contro l’immigrazione clandestina potessero risultare in contrasto con il diritto internazionale e con il diritto di asilo, anche nelle concrete modalità operative degli interventi di controllo delle frontiere, ma rinviava ad un secondo momento la “ definizione di orientamenti pratici” a fronte della consapevolezza diffusa che comunque non si sarebbe mai arrivati ad una modifica immediata del diritto internazionale del mare a causa della impossibilità di trovare soluzioni generalmente condivise da parte dei diversi attori nazionali ed internazionali coinvolti.
Si è riproposta così l’esigenza di accordi bilaterali o su scala regionale ( come tra i paesi dell’Africa settentrionale e quelli dell’Europa meridionale).
In assenza di canali di ingresso legale e di interventi idonei a praticare una autentica solidarietà con gli abitanti dei paesi più poveri, con iniziative affidate agli enti locali ed alle organizzazioni non governative, si è tentato di imporre ai governi degli stati di transito, soprattutto dei paesi nord-africani, accordi di collaborazione [3] basati sul finanziamento delle politiche di arresto, di detenzione e di espulsione dei migranti irregolari, prima che questi potessero tentare l’ultimo salto, la traversata verso l’Europa.
In questa direzione l’Italia e la Spagna hanno offerto gli esempi più eclatanti, nei rapporti, rispettivamente, con la Libia e con il Marocco, concludendo accordi bilaterali e/o intese a livello di forze di polizia che hanno permesso il blocco e l’arresto di migranti,in molti casi potenziali richiedenti asilo e minori non accompagnati, anche se provenienti da paesi terzi, in cambio di trattamenti preferenziali negli scambi commerciali con i paesi dell’area comunitaria. [4]
Gli accordi conclusi tra l’Italia e la Libia nel dicembre del 2007 si inserivano in una logica concordata a livello europeo con il vicepresidente Frattini, in una prospettiva di integrazione degli accordi stipulati su base bilaterale con le decisioni e la “cooperazione operativa” stabilite a livello comunitario, espressione delle politiche europee di controllo delle frontiere e di contrasto dell’immigrazione clandestina.
In questo senso si possono richiamare le dichiarazioni concordi ed i reciproci riconoscimenti scambiati tra gli ex ministri Amato e D’Alema ed il commissario europeo Frattini, adesso ministro degli esteri del nuovo governo Berlusconi.
La situazione tra la Spagna ed il Marocco e tra l’Italia e la Libia appare tuttavia assai diversa, anche perché la Libia non è un paese di emigrazione ed attraversa una fase di crescita economica, e nei suoi confronti non possono avere buon gioco le armi di ricatto sulla condizione dei migranti giunti nel paese di arrivo, o sulla concessione di quote privilegiate di ingresso. Ricatto formalizzato nelle politiche comunitarie improntate alla cd. “condizionalità migratoria” ed utilizzato anche nell’ambito dei rapporti bilaterali come si ricava dalla storia dei tormentati rapporti in materia di immigrazione tra la Spagna ed il Marocco.

3 - Gli obblighi di salvaguardia della vita umana previsti dal diritto internazionale del mare

Le decisioni dei singoli stati di bloccare in acque internazionali le imbarcazioni cariche di migranti, come gli accordi bilaterali di riammissione, e nello stesso modo, le misure adottate a livello europeo, e soprattutto quelle disposte da agenzie tecnico operative come FRONTEX, o da gruppi riservati di coordinamento come lo SCIFA (Strategic Committee for Immigration, Frontiers and Asylum), a livello di forze di polizia o di rappresentanze diplomatiche, non possono risultare in contrasto con il diritto internazionale del mare universalmente riconosciuto. Anche il diritto interno sulla condizione giuridica degli stranieri, con particolare riferimento al contrasto dell’immigrazione clandestina, quando si prevede l’operatività della normativa nazionale in acque internazionali deve rispettare il dettato del diritto internazionale [5].

La Convenzione di Montego Bay del 10 dicembre 1982 (UNCLOS) costituisce la fonte primaria del diritto internazionale del mare. L’art. 311 [6] dispone, infatti, che sono salvi soltanto gli altri accordi internazionali compatibili con la Convenzione stessa. Due o più Stati - continua l’art. 311 della Convenzione sul diritto del mare - possono concludere accordi che modifichino o sospendano l’applicazione delle disposizioni della Convenzione e che si applichino unicamente alle loro reciproche relazioni, solo a condizione che questi accordi non rechino pregiudizio ad una delle disposizioni della Convenzione, la cui mancata osservanza sarebbe incompatibile con la realizzazione del suo oggetto e del suo scopo e, parimenti, a condizione che questi accordi non pregiudichino l’applicazione dei principi fondamentali della Convenzione e non pregiudichino anche il godimento dei diritti o l’adempimento degli obblighi degli altri Stati derivanti dalla Convenzione stessa. Questo principio di compatibilità non entra in discussione qualora la medesima Convenzione di Montego Bay richiami e confermi espressamente accordi internazionali in vigore o ne auspichi la stipulazione con riferimento a specifici settori [7].

Tra le norme che non possono essere oggetto di deroga da parte degli Stati anche mediante accordi con altri Stati va richiamato anzitutto l’art. 98 dell’UNCLOS, perché esso costituisce l’applicazione del principio fondamentale ed elementare della solidarietà.
Ogni Stato - si legge nel citato art. 98 - impone che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nei limiti del possibile e senza che la nave, l’equipaggio ed i passeggeri corrano gravi rischi: a) presti assistenza a chiunque si trovi in pericolo in mare; b) vada il più presto possibile in soccorso delle persone in difficoltà se viene informato che persone in difficoltà hanno bisogno d’assistenza, nei limiti della ragionevolezza dell’intervento; c) presti soccorso, in caso di collisione, all’altra nave, al suo equipaggio ed ai passeggeri e, nella misura del possibile, indichi all’altra nave il nome ed il porto d’iscrizione e il primo porto del suo approdo.
Il secondo comma prevede che gli Stati costieri creino e curino il funzionamento di un servizio permanente di ricerca e di salvataggio adeguato ed efficace per garantire la sicurezza marittima e aerea e, se del caso, collaborino a questo fine con gli Stati vicini nel quadro di accordi regionali.
Varie convenzioni internazionali, tutte in vigore in Italia insieme all’UNCLOS, completano il quadro del diritto internazionale del mare. In primo luogo, l’art. 10 della Convenzione del 1989 sul soccorso in mare dispone che ogni comandante è obbligato, nella misura in cui ciò non crei pericolo grave per la sua nave e le persone a bordo, a soccorrere ogni persona che sia in pericolo di scomparsa in mare. Gli Stati adotteranno tutte le misure necessarie per far osservare tale obbligo.

La Convenzione Internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 ( Convenzione SOLAS) impone al comandante di una nave “ che si trovi nella posizione di essere in grado di prestare assistenza avendo ricevuto informazione da qualsiasi fonte circa la presenza di persone in pericolo in mare, a procedere con tutta rapidità alla loro assistenza, se possibile informando gli interessati o il servizio di ricerca e soccorso del fatto che la nave sta effettuando tale operazione”.

La terza Convenzione internazionale che viene in considerazione con particolare riguardo alla ricerca delle persone ed al salvataggio è la Convenzione SAR che si fonda sul principio della cooperazione internazionale [8].
Le zone di ricerca e salvataggio sono ripartite d’intesa con gli altri Stati interessati. Tali zone non corrispondono necessariamente con le frontiere marittime esistenti.
Esiste l’obbligo per gli stati aderenti di approntare piani operativi che prevedono le varie tipologie d’emergenza e le competenze dei centri preposti.
La Convenzione SAR impone un preciso obbligo di soccorso e assistenza delle persone in mare “regardlerss of the nationality or status of such a person or the circumstances in which that person is found”, senza distinguere a seconda della nazionalità o dello stato giuridico, stabilendo altresì, oltre l’obbligo della prima assistenza anche il dovere di sbarcare i naufraghi in un “luogo sicuro”.

I poteri-doveri di intervento e coordinamento da parte degli apparati di un singolo Stato nell’area di competenza non escludono, sulla base di tutte le norme sopra elencate, che unità navali di diversa bandiera possano iniziare il soccorso quando l’imminenza del pericolo per le vite umane lo richieda. Occorre però garantire che dopo l’espletamento delle operazioni di salvataggio i migranti siano ricondotti in un porto sicuro [9].
Soprattutto nei rapporti con Malta e con la Libia rimangono ancora da definire le regole d’ingaggio delle marine nel caso vengano salvati immigrati in difficoltà e questo può comportare gravi ritardi nelle operazioni di salvataggio, oltre che respingimenti collettivi verso i porti di partenza di paesi che non riconoscono (o non siano nelle condizioni di applicare effettivamente, come nel caso di Malta) la Convenzione di Ginevra o altre norme internazionali che tutelano i diritti della persona umana, con particolare riferimento ai soggetti più vulnerabili ( donne, minori, vittime di tortura).
In ogni caso, la doverosa cooperazione dello Stato coinvolto nell’operazione di soccorso in mare, comprende l’obbligo dello sbarco dei naufraghi in un “luogo sicuro” sulla base del giudizio del comandante dell’unità che porta a compimento l’intervento di salvataggio, prescindendo dal potere dello Stato stesso di perseguire presunti favoreggiatori (comandante ed equipaggio) o di adottare verso i clandestini (ma in tutta sicurezza) i provvedimenti di espulsione o di respingimento previsti dalla legge una volta che questi siano sbarcati a terra.

Una particolare considerazione merita la problematica relativa a ciò che debba intendersi per conduzione della persona salvata in un “luogo sicuro” che non è necessariamente il porto più vicino. E’ dal momento dell’arrivo in tale luogo che cessano gli obblighi internazionali (e nazionali) relativamente alle operazioni di salvataggio, che pertanto non si esauriscono con le prime cure mediche o con la soddisfazione degli altri più immediati bisogni (alimentazione etc.). Con l’entrata in vigore (luglio 2006) degli emendamenti all’annesso della Convenzione SAR 1979 (luglio 2006) e della Convenzione SOLAS 1974 (e successivi protocolli) e con le linee guida - adottate dall’Organizzazione marittima internazionale( IMO) lo stesso giorno di approvazione degli emendamenti alle convenzioni e protocolli - viene fatta maggiore chiarezza sul concetto di place of safety e sul fatto che la nave soccorritrice è un luogo puramente provvisorio di salvataggio, il cui raggiungimento non coincide con il momento terminale delle operazioni di soccorso.

4 - Legge nazionale, accordi bilaterali ed operazioni di pattugliamento congiunto .

Dopo la fulminea crisi diplomatica tra Italia e Libia, superata sulla base delle solide ragioni di interscambio commerciale che legano i due paesi, come sempre sulla pelle dei migranti arrestati e deportati dalle autorità libiche senza alcun rispetto per i diritti umani, il nuovo governo italiano ha annunciato un piano contro la immigrazione clandestina che prevede una più energica azione di contrasto in acque internazionali.
I dettagli tecnici del piano saranno definiti in una prossima seduta del Consiglio dei ministri. Intanto però nel canale di Sicilia stanno partendo le missioni congiunte di contrasto dell’immigrazione clandestina promosse, o finanziate dall’Unione Europea, e le decisioni che saranno assunte dal governo italiano si sovrapporranno alle iniziative già i corso da parte dell’Agenzia europea di controllo delle frontiere FRONTEX.
Sfugge ai nuovi padroni delle istituzioni italiane, che si fanno forti di un consenso popolare estorto diffondendo dati falsi sulla criminalità e sull’immigrazione, e che oggi stanno decidendo nuove misure repressive mettendo a rischio la vita di migliaia di persone, che una buona parte di questi migranti sono potenziali richiedenti asilo provenienti da paesi in guerra o affitti da gravi conflitti etnici e religiosi. Si tratta di meno di venti mila persone all’anno, anche donne, bambini, vittime di tortura, rispetto ai novecento mila immigrati irregolari già presenti in Italia per effetto della legge Bossi Fini, senza tenere conto delle svariate centinaia di miglia di immigrati che, potendosi permettere l’acquisto di un visto di ingresso per turismo presso un consolato di un qualsiasi paese comunitario, rimangono poi nel nostro paese come irregolari (overstayers).
Sempre più spesso si tratta di persone in fuga dalla guerra permanente che ormai dilania quasi tutti i paesi africani, dove le principali potenze mondiali si contendono le immense risorse naturali, alimentando i conflitti locali secondo la convenienza delle grandi multinazionali o delle nuove tigri economiche dell’estremo oriente. Una guerra in piena regola, una guerra commerciale in cui tutti sono contro tutti, una guerra che alimenta conflitti armati e desertificazione dei territori dai quali migliaia di disperati fuggono per salvare la vita.
Solo una parte di questi migranti cerca di raggiungere l’Europa, la maggior parte si ferma non appena trova luoghi più tranquilli, ancora vicini al paese di origine, ma questa verità viene stracciata tutti i giorni dai grandi mezzi di informazione che producono solo allarmismo ed insicurezza, paventando la invasione di milioni di immigrati provenienti dall’Africa.
Di fronte a questa situazione l’Europa, e l’Italia in particolare, si accingono a rendere sempre più difficile la possibilità di ingresso via mare, stanno criminalizzando l’ingresso irregolare, estendendo i tempi di trattenimento nei centri di detenzione amministrativa, anche se poi tutti concordano sul fatto che una buona parte di questi migranti avrebbe il diritto di conseguire il riconoscimento dello status di rifugiato o la protezione internazionale.

Per quanto concerne l’Italia, la legge Bossi Fini n. 189 del 2002 ha previsto una zona contigua al limite delle acque territoriali, nella quale le unità militari italiane possono esercitare poteri di polizia. Non risulta però che l’Italia abbia effettivamente costituito una zona contigua alla quale pure fa riferimento il Decreto interministeriale 14 luglio 2003, che dettava indicazioni operative per dare attuazione all’art. 12 del testo unico sull’immigrazione, come modificato dalla legge Bossi-Fini .
Rimangono quindi assai dubbi gli effettivi poteri di intervento delle autorità navali italiane nella cd. zona contigua ed altrettanto incerto rimane, anche secondo gli operatori del settore, l’effettivo riparto delle competenze. Si può anche ritenere che una zona contigua al limite delle 12 miglia delle acque territoriali esista, anche se non è stato mai emanato l’atto regolamentare che ne definisce portata e competenze [10] I comportamenti contrari alla legge posti in essere in questa zona contigua potrebbero essere assoggettati alle sanzioni penali previste dalle leggi nazionali, ma anche alle relative esimenti, come quella prevista dall’art. 12 del T.U. sull’immigrazione, in caso di soccorso umanitario ( che richiede solo lo stato di bisogno e non lo stato di necessità previsto dall’art. 54 del codice penale) [11] .
In ogni caso, però, il potere di blocco o di respingimento verso il porto di partenza delle unità prive di bandiera, anche quando vi sia l’assenso del paese di provenienza, deve cedere, al rispetto degli obblighi di salvaguardia della vita umana a mare e delle norme in materia di asilo e protezione umanitaria anche per effetto del disposto degli artt. 10 e 19 del vigente testo unico sull’immigrazione. Né si può ritenere che l’accertamento dello stato di salute dei migranti, frutto di apprezzamenti assai discrezionali di medici di fiducia delle autorità marittime, condotti in alto mare, talvolta persino a vista, senza un effettivo esame clinico- strumentale, possa compromettere il diritto di fare ingresso nel territorio italiano per chiedere asilo o consentire il respingimento al limite delle acque territoriali di categorie assai vulnerabili come i minori e le donne in stato di gravidanza.

Laddove si verifica un esercizio abusivo del potere di respingimento ai limiti delle acque territoriali viene meno la punibilità della condotta dei soggetti che hanno portato a termine azioni di salvataggio per motivi umanitari entrando nelle acque nazionali, e si potrebbe semmai profilare la responsabilità penale, amministrativa e civile di quanti hanno concorso a ritardare o ad impedire l’adempimento di un obbligo di salvataggio sancito a carico degli stati dalle Convenzioni internazionali e dal diritto internazionale del mare di fonte consuetudinaria, fonti normative direttamente operanti nel nostro ordinamento, in virtù dei richiami degli articoli 10 ed 11 della Costituzione e degli artt. 2 e 19 del Testo Unico sull’immigrazione n. 286 del 1998.
In particolare, secondo l’art. 33 della Convenzione di Ginevra nessuno può essere espulso o respinto verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, religione,nazionalità,appartenenza ad un determinato gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.
In base a tale norma, anzi, si dovrebbe riconoscere la possibilità di chiedere asilo anche nelle acque internazionali, o nei paesi di transito, rivolgendosi ad una autorità nazionale, come un ufficio consolare, una nave battente bandiera nazionale, o una unità militare che siano intervenute in operazioni di salvataggio .

Le prassi di respingimento collettivo in alto mare, inaugurate dal Governo italiano nel 1997 con il “blocco” delle coste albanesi e proseguite poi nel 2004 nel canale di Sicilia, con il caso della nave tedesca Cap Anamur, reiterate con i respingimenti collettivi in mare effettuati ( o tentati) negli ultimi anni verso la Tunisia e la Libia, non possono neppure giustificarsi sulla base di intese che sarebbero intercorse tra i paesi di provenienza delle imbarcazioni cariche di migranti ed il governo italiano. Intese sottoscritte, come nel caso dell’Accordo tra Italia ed Albania del 1997,o annunciate, ma rimaste segrete, e forse mai veramente sottoscritte, come nel caso della Libia nel 2003.
Si è dunque fatto ricorso, più spesso, ad intese operative a livello di ministri dell’interno e di forze di polizia, intese maturate di volta in volta, come sembrerebbe si sia verificato nel luglio del 2004, dopo il vertice di Sheffield tra il ministro Pisanu ed il suo omologo tedesco Schily, intese comunque segrete, al punto che non si ha alcuna notizia ufficiale del contenuto degli accordi intercorsi con la Tunisia e la Libia in occasione di respingimenti effettuati recentemente verso le acque territoriali di quei paesi da parte di unità della nostra Marina Militare.
Nessun accordo di riammissione o di pattugliamento congiunto può prevedere forme di respingimento in alto mare che si concretizzano in respingimenti collettivi [12] , e il Decreto interministeriale emanato nel 2003 dal governo Berlusconi, che prevedeva il “blocco” in acque internazionali delle imbarcazioni cariche di migranti irregolari allo scopo di effettuare le ispezioni a bordo ( la cd. visita di bandiera) ed eventualmente il respingimento verso il porto di partenza, era rimasto per anni privo di attuazione,sotto il profilo del respingimento in alto mare, a parte il caso della nave tedesca Cap Anamur, nel 2004, perché in evidente contrasto con il diritto internazionale del mare, oltre che per l’esemplare impegno di salvataggio della nostra marina, almeno fino al 2007.

Nelle acque internazionali, al di fuori dei casi di terrorismo, pirateria ed inquinamento ambientale, si può esercitare un potere di interdizione della navigazione di una imbarcazione carica di migranti irregolari solo da parte dello stato di bandiera ( o con la autorizzazione dello Stato di bandiera), ma sempre che questo non comporti la violazione di diritti fondamentali della persona.
Una cosa è impedire l’avvicinamento alle acque territoriali, altra e ben più grave decisione è quella di respingere i natanti carichi di migranti verso i porti di partenza, magari in condizioni di scarsa navigabilità, all’approssimarsi della notte o con condizioni meteo-marine sfavorevoli, magari allo scopo di riconsegnarli alle autorità marittime dei paesi di transito dai quali provengono.
Sul punto gli accordi di riammissione e di cooperazione di polizia sono assai lacunosi, almeno nei pochi testi che si conoscono, perché ciascun paese di transito tende ad evitare il respingimento verso le sue coste di cittadini di paesi terzi, che poi dovrebbero essere successivamente espulsi verso i paesi di provenienza.
D’altra parte le cd. carrette del mare si trovano in condizioni di navigabilità in cui il semplice esercizio del diritto di visita, non parliamo del cd. blocco navale, può esporre i migranti al rischio del naufragio, come purtroppo si è verificato anche nel corso di interventi nel canale di Sicilia da parte di mezzi della marina militare, a seguito dell’”affiancamento”e dello spostamento delle persone verso un bordo dell’ imbarcazione.
Si osserva così come “le violazioni delle norme sull’immigrazione possono costituire illeciti rilevanti per gli ordinamenti nazionali degli Stati che ne sono coinvolti ( Stato di partenza o Stato di arrivo o entrambi). Ma è ovvio che qualsiasi illecito di immigrazione clandestina si consuma soltanto dopo che le persone coinvolte sono entrate nel mare territoriale dello Stato di destinazione ( o di uno Stato di transito), e non già prima, e cioè quando la nave che li trasporta si trova ancora in alto mare” .

Le prescrizioni derivanti da normative comunitarie, come il Regolamento che nel 2004 ha istituito l’Agenzia di controllo delle frontiere esterne Frontex, o la attuazione di Accordi internazionali come il Protocollo aggiuntivo alla Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale relativo al traffico clandestino di migranti, non intaccano questi principi, autorizzando soltanto il diritto di visita in acque internazionali nel caso di nave senza nazionalità o non battente una bandiera di stato.

5 – Paradossi e fallimenti nelle operazioni di contrasto in mare dell’immigrazione clandestina.

Quando poi dai proclami politici, e dalle leggi liberticide, si passa alla attuazione concreta dei provvedimenti e delle misure operative poste in essere per combattere l’immigrazione irregolare, i risultati sono più simbolici che effettivi, ma tanto basta – si ritiene - per legittimare il consenso elettorale ottenuto strumentalizzando la richiesta di sicurezza dei cittadini.
Si è detto già della sostanziale riduzione nello scorso anno degli arrivi via mare in Italia dai paesi del Nord-africa. Si deve aggiungere nello stesso periodo il fallimento delle missioni Frontex che nell’intero bacino del Mediterraneo malgrado l’aumento delle operazioni di pattugliamento congiunto hanno intercettato soltanto 11. 476 migranti contro i 23.438 intercettati nel 2006 ( dati ufficiali dell’Agenzia Frontex).
Si può osservare in sostanza come il numero degli arrivi dai paesi africani possa diminuire anche quando l’efficacia operativa delle missioni Frontex si dimezza.
Evidentemente il numero dei migranti “clandestini” che raggiungono le coste italiane diminuisce ( o potrebbe in ipotesi aumentare) indipendentemente dall’efficacia delle operazioni di contrasto finanziate dall’agenzia FRONTEX, che per l’anno in corso ha chiesto ed ottenuto un raddoppio del budget, impegnato prevalentemente in spese per il personale e per finanziare convegni ed attività di monitoraggio e coordinamento.
Per queste ragioni, su sollecitazione di diversi stati europei, i competenti organismi comunitari stanno indagando sulla opportunità di continuare a finanziare in modo così massiccio una agenzia che ogni anno registra risultati sempre più fallimentari.
E se in Spagna il numero dei migranti irregolari in ingresso nel 2007 è diminuito si deve soltanto agli accordi bilaterali, non solo di riammissione ma anche di cooperazione economica, conclusi tra quel paese ed il Marocco, piuttosto che alla presenza delle unità di Frontex nelle acque del Mediterraneo e dell’Atlantico.
Il 22 aprile scorso, nel canale di Sicilia, era programmato l’avvio dell’ operazione Nautilus III, nel quadro delle attività dell’Agenzia europea di controllo delle frontiere FRONTEX, per svolgere attività di pattugliamento congiunto e di contrasto dell’immigrazione illegale tra la Sicilia, Malta e la Libia. La missione dovrebbe avere una durata di 23 settimane con un costo a carico dell’Unione europea di 8 milioni di euro, più di un decimo dell’intero bilancio di Frontex per il 2008.
Lo scorso anno, la precedente missione di Frontex nel Canale di Sicilia, denominata Nautilus II, avrebbe dovuto durare per due mesi ma si era chiusa anticipatamente agli inizi di agosto a fronte della scarsità di risultati e della divergenza di vedute tra gli stati che vi partecipavano.
Anche l’operazione per il 2008 è stata bloccata all’ultimo momento perché si è ancora registrato un disaccordo tra gli stati partecipanti sulle regole di ingaggio nel caso di intercettazione delle imbarcazioni
cariche di migranti in acque internazionali o in acque di competenza delle autorità libiche, e su quali paesi avrebbero dovuto prendere in carico gli stessi migranti in caso di azioni di salvataggio.
Francia e Germania, in particolare, si sarebbero rifiutate di praticare il cd. burden sharing, la condivisione degli oneri relativi all’assistenza ed all’accoglienza dei migranti nei casi nei quali non fosse stato possibile il respingimento verso i porti di partenza.
In realtà rimangono poco chiare e non condivise le basi legali di queste operazioni, con riguardo al contrasto con i principi del diritto del mare universalmente riconosciuti, soprattutto per quanto concerne la scelta tra i tentativi di respingimento verso i porti di partenza ed i doverosi interventi di salvataggio. Si tratta di una scelta che può avere un elevato costo in termini di vite umane.
Ancora in queste settimane si registrano numerosi morti e dispersi sulle rotte del Canale di Sicilia,anche se i media italiani ne parlano sempre meno. Le autorità libiche, quando sono state chiamate per interventi di soccorso non hanno dimostrato la necessaria tempestività. E’ peraltro ben nota la sorte dei migranti che vengono respinti verso la Libia, paese che non riconosce la Convenzione di Ginevra a protezione dei rifugiati ed incarcera decine di migliaia di migranti irregolari in condizioni disumane e degradanti.

Ma la questione del rispetto dei diritti umani nei paesi di transito appare di secondaria importanza rispetto alle preoccupazioni economiche dei paesi europei coinvolti nelle operazioni FRONTEX.
In diverse occasioni le autorità maltesi hanno accusato il Consiglio dell’unione Europea di non avere stabilito criteri vincolanti per la condivisione degli oneri derivanti dalle azioni di pattugliamento congiunto alle frontiere marittime meridionali, malgrado le numerose dichiarazioni di autorevoli esponenti comunitari, tra i quali il vice presidente Frattini che dichiaravano la necessità di un “approccio globale” al problema.
In diverse occasioni risulta che la Libia avrebbe rifiutato di riprendersi i migranti intercettati nel corso delle operazioni di pattugliamento congiunto gestite dalle unità di FRONTEX. Sembrerebbe adesso che la missione di FRONTEX denominata Nautilus III avrà inizio dall’11 maggio, dopo l’asserito superamento dei contrasti tra i diversi paesi che vi partecipano ( Malta, Italia,con unità navali Francia e Germania con unità aeree) che assumeranno la responsabilità per il salvataggio dei migranti nelle acque nelle quali vi dovrebbe essere la competenza di salvataggio delle autorità libiche.
Le regole di ingaggio resterebbero quelle dello scorso anno, nel quale le operazioni Frontex nel canale di Sicilia erano andate incontro ad un penoso fallimento, producendo soltanto un aumento esponenziale delle vittime dell’immigrazione clandestina.
A causa della presenza di unita militari di contrasto dell’immigrazione clandestina, rivolte al blocco marittimo, le imbarcazioni utilizzate risultano sempre più piccole e le rotte più lunghe e pericolose.
Secondo quanto riferito dalla stampa maltese, tuttavia, resterebbe ancora la possibilità che i migranti salvati dalle unità di Frontex vengano riconsegnati alle autorità libiche, quando non siano condotti a Malta o a Lampedusa. Anche in considerazione delle posizioni del nuovo governo italiano che sta adottando normative volte a criminalizzare qualunque ipotesi di ingresso clandestino e ad aumentare i casi di respingimento in frontiera, le prossime settimane ci diranno quante vittime ci saranno per scelte insensate che hanno solo valenza politica, anzi demagogica, ma che, anche con il sacrificio di decine di vite umane, non centrano neppure l’obiettivo di ridurre l’immigrazione clandestina.

6 – Le prospettive europee tra egoismi nazionali e reticenze politiche.

Alla luce di quanto avviene in questi giorni nel Canale di Sicilia, emerge tutta la ipocrisia della risposta data poche settimane fa dalla Commissione Europea ad una interrogazione parlamentare che denunciava le dichiarazioni del leader libico Gheddafi che, a gennaio di quest’anno, aveva annunciato di volere procedere ad espulsioni di massa verso i paesi di provenienza di tutti i migranti irregolari presenti in Libia.
La Commissione esprime innazitutto“ la sua preoccupazione in merito all’espulsione dal territorio della Libia di immigrati in posizione irregolare che potrebbero aver diritto a una protezione internazionale, e segue attentamente gli sviluppi della situazione”.
La Commissaria Ferrero-Waldner dichiara che “ ha già fatto presente alle autorità libiche l’esigenza di istituire il quadro giuridico necessario per garantire una protezione adeguata alle persone presenti sul territorio della Libia che avrebbero diritto di essere riconosciute come rifugiati, applicando il principio del «non respingimento», e ha chiesto che il problema venisse affrontato nel contesto di possibili futuri negoziati per un accordo tra Ue e Libia.
In merito a tale questione, la Commissione sarebbe in stretto contatto con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR).
La Commissaria europea riferisce poi che” secondo le ultime informazioni di cui dispone l’UNHCR, la situazione sul posto sta lentamente (e positivamente) evolvendo. Pur non avendo ancora firmato un «accord de siège» (accordo sulla sede) con le autorità libiche, l’UNHCR può comunque svolgere le sue attività sul posto, principalmente tramite un’organizzazione locale.
Va inoltre ricordato che la Libia ha redatto di recente un progetto di legge relativo all’asilo e alla protezione internazionale, che l’UNHCR sta attualmente esaminando”.
Ma queste affermazioni possono bastare di fronte alle gravissime violazioni dei diritti umani dei migranti denunciate da anni da tutte le organizzazioni umanitarie come Amnesty ed Human Rights Watch (HRW) ?
Ci si può accontentare della possibilità di trasferire, dopo mesi di trattative sotterranee, alcune decine di migranti titolari del diritto di asilo in Europa? E tutti gli altri che rimangono nei 22 centri di detenzione in Libia?
Chi si occuperà di loro?
Occorre ricordare a questo punto la gravità delle affermazioni della Commissaria Ferrero Waldner con riferimento ad un paese nel quale sono internati oltre 50.000 migranti in condizioni disumane e degradanti e nelle quali le donne in transito sono sottoposte a stupri sistematici, anche da parte delle forze di polizia. E invece la stessa Ferrero Waldner aggiunge che “nel contesto del dialogo generale tra UE e Libia, sono in corso discussioni volte a sviluppare quanto prima possibile la cooperazione internazionale su una migliore gestione della migrazione.
Il settore della gestione delle frontiere riveste una particolare importanza. L’UE sostiene che qualsiasi cooperazione pratica dovrebbe svolgersi nel pieno rispetto del diritto dei migranti e dovrebbe comprendere attività a sostegno di coloro che possono avere bisogno di protezione internazionale”.
Anche le richieste della Libia, tendenti ad un supporto economico delle attività di controllo delle frontiere meridionali con il Niger, sarebbero state soddisfatte. Si conclude infatti che “per quanto riguarda le attività di cooperazione, finora la Libia ha beneficiato di progetti finanziati dalla CE nell’ambito del programma Aeneas per migliorare la gestione della frontiera meridionale con il Niger e per attuare un programma di assistenza agli immigrati che accettano volontariamente di ritornare al loro paese di origine”.
Malgrado le posizioni dichiarate dalla Commissione Europea, la Llbia non si ritiene ancora soddisfatta delle risorse ricevute per fortificare la frontiera sud con il Niger, mentre lo stato di quasi belligeranza tra Sudan e Chad rischia di chiudere qualunque possibilità di fuga per i profughi provenienti dalla Somalia, dall’Eritrea, dall’Etiopia. E in Libia gli abusi a danno dei migranti in transito non sono certo terminati con l’apertura della sede dell’ACNUR a Tripoli o con i nuovi progetti di collaborazione che coinvolgono anche ONG italiane come il CIR ( Consiglio italiano per i rifugiati). Anche se questi fatti costituiscono novità importanti, da non sottovalutare, non possono costituire la ragione per riconoscere nella Libia un “paese terzo sicuro” per l’accoglienza dei potenziali richiedenti asilo o protezione internazionale.
Sembra comunque certo, almeno secondo la stampa maltese, che, malgrado la apparente soluzione dell’ultima crisi diplomatica con l’Italia, la Libia non collaborerà con le operazioni di Frontex nel pattugliamento congiunto delle acque internazionali nel canale di Sicilia. Né sono in vista maggiori possibilità di collaborazione con le unità navali italiane quando dovessero essere costrette dal nuovo governo ad effettuare respingimenti in acque internazionali verso i porti libici.
Le decisioni unilaterali annunciate con i prossimi provvedimenti governativi, che imporranno alla marina militare il respingimento delle imbarcazioni cariche di migranti verso i porti di partenza, allontanano qualsiasi effettiva possibilità di collaborazione a livello europeo che possa portare ad una politica di controllo delle frontiere marittime capace di rispettare i diritti fondamentali della persona a partire dal diritto alla vita e dal divieto di trattamenti disumani e degradanti.
La scelta italiana di imporre - unilateralmente - operazioni di respingimento in acque internazionali metterà sempre più a rischio la vita dei migranti comunque costretti a fuggire dalla Libia affidandosi alle organizzazioni criminali, e potrebbe anche compromettere le relazioni diplomatiche con quel paese, sempre sull’orlo di una crisi diplomatica.
Di fronte a questo disastro annunciato, voluto dal nuovo governo in nome delle esigenze di sicurezza dei cittadini che in Italia hanno dato il loro voto alle forze di centrodestra, non rimane che aumentare il livello dello scontro politico e giudiziario, promuovendo azioni di denuncia in tutte le sedi internazionali per le violazioni, da parte delle autorità italiane, delle Convenzioni internazionali e del diritto del mare universalmente riconosciuto. Occorre anche raccogliere le testimonianze degli abusi che saranno ancora inflitti ai migranti, negli stati nordafricani, nelle acque del Mediterraneo e nei nostri “civili” paesi di arrivo.
Si potrà così conoscere direttamente, dalla voce delle vittime, chi sono i veri responsabili delle stragi di “clandestini” che non sono cifre da comprimere, ma rimangono uomini, donne, bambini, con le loro storie e le loro tragedie, in cerca di un futuro che oggi si vuole negare. Anche quando accettano di vivere da schiavi. Almeno nessuno potrà dire, domani, “non sapevo”.