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Cittadinanza italiana - Istruzioni per una corretta interpretazione della legge in vigore

Il riconoscimento della cittadinanza ai giovani nati in Italia tra prassi illegittime e spazi intepretativi aperti alla giurisprudenza. Il requisito della residenza legale e l’iscrizione anagrafica

22 aprile 2013

Il dibattito intorno al tema delle modifiche normative in materia di riconoscimento della cittadinanza italiana ai giovani figli di stranieri nati in Italia dura ormai da oltre due anni. Questa lunga attesa ha contributo certamente ad allargare la platea dei sostenitori dell’auspicato passaggio dal principio dello jus sanguinis a quello di jus solis, conquistando persino il supporto di due sponsor di eccellenza come quello del rieletto Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano e dell’ex-Presidente della Camera Gianfranco Fini, firmatari in passato di due leggi che non hanno certo regalato vita facile ai cittadini stranieri presenti in Italia (Turco-Napolitano e Bossi-Fini).
Tutti in ogni caso sono daccordo su un punto: si tratta di una questione che ha a che fare con il futuro di questo Paese.
Ma tra passaggi parlamentari mancati, decine di proposte di legge presentate e centinaia di dichiarazioni pubbliche, quel futuro tarda a diventare presente ed il dibattito in corso, che sembra sempre consegnarci l’imminente approvazione di una norma di modifica dell’arretrato art. 4 della legge 91/92, rischia di relegare nell’ombra le ingiustizie che invece l’attuale legge in vigore ancora continua a compiere.

Così mentre tutti gli sguardi sono rivolti alla legge che (forse) verrà, nel nostro Paese accade i giovani figli di cittadini di Pesi Terzi, oltre ad essere costretti a vivere da stranieri nel luogo in cui sono nati e cresciuti, si trovino a fare i conti con continue negazioni e prassi interpretative lesive dei loro diritti, anche una volta compiuto il diciottesimo anno di età.
Sono decine infatti le segnalazioni che riguardano giovani diciottenni nati in Italia a cui è negata la possibilità di veder riconosciuta la loro cittadinanza italiana nonostante abbiano maturato i requisiti richiesti dalla legge. Ma moltissimi cominciano ad essere anche i casi che finiscono di fronte al Giudice affinché riconosca ciò che gli Uffici di Stato Civile hanno negato.
Su tutte, sembrano fondamentali le pronucie delle Corti d’ Appello di Napoli e di Firenze insieme ai successivi provvedimenti adottati dai Tribunali di Imperia e Reggio Emilia che aprono un importante spazio affinché la legge in vigore venga intepretata alla luce della sua reale ratio, in attesa che il dibatitto sulla nuova normativa si trasformi in azioni concrete.

Le restrizioni alla legge sulla cittadinanza

Facendo un passo indietro è bene ricordare che l’articolo 4, comma 2, della legge 91/92 prevede che “lo straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età, diviene cittadino se dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un anno dalla suddetta data”.

Il punto cardine della previsione normativa, oltre ovviamente al requisito del raggiungimento della maggiore età, è evidentemente la condizione della residenza legale senza interruzioni fino al compimento del diciottesimo anno.

Sul punto l’art 1 del D.P.R. 572/93, il regolamento attuativo della legge, definisce “legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia d’iscrizione anagrafica.

Il confronto tra la disposizione prevista dalla legge 91/92 e la norma regolamentare rende immediatamente evidente come la seconda, di rango certamente inferiore alla prima e quindi ad essa subordinata, compia una restrizione piuttosto significativa quanto al requisito della residenza legale, dandone una definizione ancorata al contemporaneo soddisfacimento di due requisiti quali la titolarità di un permesso di soggiorno ed il perfezionamento dell’iscrizione anagrafica.
In buona sostanza, con il regolamento attuativo, l’art. 4 della legge 91/92 viene deformato nel suo scopo, piegato di fatto ad un diverso obiettivo: non quello di riconoscere la cittadinanza italiana a chi sia nato e cresciuto qui e possa ovviamente dimostrarlo, ma quello invece di mettere a verifica la sua improbabile continuità nella titolarità di un permesso di soggiorno e nell’iscrizione anagrafica che poco hanno a che vedere con la volontà del legislatore di rendere cittadino, pur solo al diciottesimo anno di età, chi sul territorio italiano affondi le sue radici.

La prima immigrazione in Italia ed i giovani oggi diciottenni

Per oltre quindici anni questa strozzatura ha prodotto la sostanziale impossibilità per centinaia di giovani di soddisfare il requisito della residenza legale che è emersa solo in parte in tutta la sua drammaticità per i numeri tutto sommato risibili delle domande presentate. E’ infatti solo nella prima metà degli anni novanta che i movimenti migratori verso l’Italia iniziano a farsi più consistenti, con il primo conflitto interno all’ex-Jugoslavia e la crisi albanese. Ed è quindi oggi che si possono registrare numeri molto più importanti di giovani nati in Italia dopo quel periodo che abbiano raggiunto la maggiore età e che vogliano veder riconosciuta la loro cittadinanza.

Di contro proprio le condizioni di accoglienza a cui sono stati costretti i cittadini stranieri nel corso degli anni novanta, caratterizzate da una fortissima precarietà abitativa, oltre che da una normativa in materia di soggiorno poco chiara, rendono impossibile oggi documetare, in molti casi, sia il requisito dell’iscrizione anagrafica priva di interruzioni, sia quello della titolarità di un permesso di soggiorno altrettanto ininterrotta.

In particolare, quanto all’iscrizione anagrafica, è utile ricordare che nel corso del decennio precedente una prassi neppure troppo circoscritta prevedeva la cancellazione dai registri della popolazione residenze da parte degli uffici anagrafe degli stranieri che si trovassero nella fase di rinnovo del permesso di soggiorno con la conseguenza che oggi la ricostruzione della continuità anagrafica risulta pressoché impossibile.

Le circolari del 2007 a confronto con le prassi amministrative

E’ nel corso del 2007 che le disposizioni regolamentari, così restrittive e di improbabile applicazione, trovano una ragionevole attenuazione grazie a due circolari intervenute in materia.
La prima, la circolare K.60 del 5 gennaio 2007, ha chiarito la possibilità di riconoscere il requisito della “continuità di residenza” anche in caso di brevi, motivate e documentate assenze dal territorio nazionale per motivi di studio, lavoro, o familiari.
La seconda, la circolare n. 22 del 7 novembre 2007, si è addentrata in maniera più precisa nelle questioni relative al possesso del titolo di soggiorno ed alla tempestiva iscrizione anagrafica negli appositi registri.

Proprio quest’ultima ha segnato certamente un passo importante nelle prassi degli Uffici di Stato Civile a partire dalle premesse con cui è stata concepita.
E’ proprio la circolare a riconoscere la necessità di sposare interpretazioni che “meglio rispondano all’attuale contesto sociale, al fine di evitare che le omissioni o i ritardi relativi ai predetti adempimenti, spettanti ai soggetti esercenti la patria potestà e non imputabili al minore, possano arrecargli danno“.

Si riconosce così il fatto che eventuali inadempimenti concernenti l’iscrizione anagrafica o il titolo di soggiorno, evidentemente imputabili ai genitori, non debbano ricadere sull’esercizio del diritto al riconoscimento della cittadinanza italiana del minore.

Ma nonostante la premessa, le indicazioni impartite nei paragrafi successivi non sembrano esaustive delle tante situazioni che nella realtà possono verificarsi, dando adito anche in questo caso ad intepretazioni restrittive nelle prassi apllicative.

Il Ministero si è limitato infatti a trattare i casi delle “tardive” iscrizioni anagrafiche dei minori (che comunque dovranno essere riconducibili al momento della nascita) e di possibili interruzioni nel possesso del titolo di soggiorno dovute alla mancata iscrizione nel permesso dei genitori che, in entrambi i casi, non potranno dar luogo al rigetto dell’istanza ove possa essere dimostrata l’effettiva presenza in italia con idonea documentazione (scolastica, medica, etc).

Gli spazi aperti dalla giurisprudenza

E’ la sentenza della Corte d’Appello di Napoli n. 1486 del 26 aprile 2012 a restituire per la prima volta un’ interpretazione della norma e delle circolari stesse conforme alla ratio della legge ed agli stessi obiettivi enunciati nella circolare del 2007, rifiutando le restrizioni del decreto attuativo.
In primo luogo i Giudici della Corte d’Appello chiariscono infatti quale sia il riferimento alla luce del quale interpretale il concetto di residenza legale. Secondo la Corte d’Appello “l’unico concetto di residenza legale richiamato dalla legge 91/92 non può essere che quello di cui all’art. 43 c.c.” che non prevede, ai fini del suo riconoscimento della, l’adempimento dell’iscrizione anagrafica. La residenza - recita l’art 43 del c.c. - è le nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale, senza alcun riferimento alla necessità di compiere l’ulteriore adempimento dell’iscrizione nei registri dell’anagrafe.
Proprio alla luce delle considerazioni espresse in premessa dalla circolare del Ministero, i Giudici della Corte d’Appello di Napoli affermano successivamente che “non possono imputarsi al minore nato in Italia e figlio di genitori stranieri, gli inadempimenti di quest’ultimi circa i permessi di soggiorno e/o le formalità anagrafiche, sicché deve venire in rilievo la situazione di effettiva (e quindi legale) residenza del minore ...”

La Corte d’Appello dunque apre uno spazio intepretativo che va ben oltre le fattispecie prese in considerazione dalla circolare del Ministero dell’Interno del novembre 2007, ritenendo che non solo nei casi di tardiva iscrizione anagrafica o di temporanea interruzione nella titolarità del permesso di soggiorno del minore, ma anche in tutti gli altri casi riguardanti la mancata iscrizione anagrafica o la titolarità di un permesso di soggiorno, eventuali inadempienze dei genitori non possano ricadere sulla possibilità del minore di esercitare il diritto al riconoscimento della cittadinanza italiana.

La pronuncia è di particolare importanza proprio perché prende in considerazione le tante situazioni in cui proprio i genitori dei minori, al momento della nascita, si trovavano in posizione di soggiorno irregolare.
Il caso più frequente è quello che riguarda i tantissimi cittadini albanesi (e non solo) entrati in Italia tra il 1992 ed il 1994 che hanno potuto ottenenre un permesso di soggiorno solo grazie alle sanatorie emanate negli anni seguenti e quindi hanno potuto iscrivere all’anagrafe e nel titolo di soggiorno i loro figli solo dopo il rilascio del permesso.

Ed è proprio su un caso simile che si è pronunciato il Tribunale di Imperia con la sentenza dell’11 settembre 2012. Nel caso in specie il ricorrente si era visto negare il riconoscimento della cittadinanza italiana nonostante la sua domanda fosse stata presentata nei tempi previsti. In particolare il Comune di Imperia aveva rigettato l’istanza perché che al momento della nascita del minore entrambi i genitori non risultavano legalmente residenti, considerando il requisito formale della residenza legale in Italia non riferibile a quello dell’effettiva residenza.
Il giudice di Imperia si è pronunciato in senso favorevole al minore considerando ininfluente, alla luce della ratio della norma, la posizione di soggiorno dei genitori, dovendosi invece considerare appunto l’effettiva residenza in Italia del minore.
Dello stesso avviso il Tribunale di Reggio Emilia, pronunciatosi su un caso analogo con il decreto del 31 gennaio 2013.

In buona sostanza è possibile ricostruire un quadro interpretativo (da far valere sia nei confronti degli uffici preposti, sia in sede di giudizio) secondo cui né la tardiva iscrizione anagrafica, né la presenza irregolare dei genitori al momento della nascita, possano essere motivo di rigetto dell’istanza di riconoscimento della cittadinanza del minore nato in Italia che abbia compiuto il diciottesimo anno di età.

Conclusioni

Alla luce delle pronuncie citate ed in attesa che una nuova legge sulla cittadinanza prenda forma, è possibile dunque affermare una linea interpretativa in grado di cancellare le tante insipegabili prassi restrittive che ancora oggi rischiano di impedire l’esercizio del diritto al riconoscimento della cittadinanza italiana ai giovani nati in Italia al compimento del diciottesimo anno di età.
E’ evidente che per ogni controversia su cui i giudici sono stati chiamati a decidere, migliaia di altre domande sono state negate senza che la giurisprudenza sia intervenuta.
Ma lo spazio intepretativo aperto, quello secondo cui la posizione di soggiorno dei genitori, o le loro eventuali inadempienze, non debbano e non possano ricadere sui figli nati in Italia, offre la possibilità di affrontare senza indugi i troppi rigetti degli Uffici di Stato Civile che ancora oggi costringono molti ragazzi, anche dopo il compimento della maggiore età, a vivere da stranieri nel Paese in cui sono nati e cresciuti.