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Nel mondo di mezzo dell’accoglienza italiana

La naturalizzazione dello stato di emergenza e la deroga ai diritti che diventa norma

di Chiara Denaro e Nicola Grigion

15 dicembre 2014

37 arresti, di cui 6 domiciliari, su Roma, e centinaia di indagati per “Mafia Capitale”. A chi conosce bene il sistema di accoglienza dei migranti, a chi opera nei territori e a chi ha vissuto l’Emergenza Nord Africa sembrano davvero pochi.
Pochi, perché per il momento si parla solo di Roma, dove ancora molti dei potenti non sembrano esser stati sfiorati, se non da qualche intercettazione. Pochi perché in molti, proprio a partire dal 2011, sulla pelle dei migranti hanno fatto fortune un po’ ovunque.
Per il momento però è Roma ad essere finita nell’occhio del ciclone: “facciamo 50 e 50, dividiamo tutto da buoni fratelli”, passaggi di raccomandazioni “molto molto in alto”, relazioni con chi è preposto alla protezione della legalità, perché “se compramo pure la Prefettura”. Questo è il tenore delle discussioni tra chi si spartiva gli appalti sull’accoglienza. Parole gravi, ma che purtroppo, non stupiscono. Forse perché molte altre inchieste, di giornalisti ed attivisti, avevano già detto abbastanza, facendo nomi e cognomi, citando numeri, individuando luoghi, elencando con cura ciascuna delle ripetute violazioni della legge cui abbiamo assistito negli anni (Cosentino, 2013; Rei, 2013), da Lampedusa a Bari, da Crotone a Mineo, da Roma a Napoli. Eppure il sistema è ancora in piedi, e da esso dipende la vita di circa 61.238 persone, di cui, secondo i dati del Viminale, 10.206 sono ospitate nei CARA, 18.697 negli SPRAR e 32.335 nei CAS, i centri di accoglienza straordinaria.

Non va meglio a chi, nel “mondo di mezzo” dell’accoglienza romana, lavora o ha lavorato. “Il più pulito c’ ha la rogna”: era e continua ad essere questo il luogo comune più diffuso tra gli operatori delle strutture, costretti a sopportare l’insopportabile, a chiudere gli occhi di fronte all’indicibile. Anche questo è il ricatto della precarietà. E’ come se la compromissione con poteri sporchi e l’ingresso in meccanismi clientelari per l’assegnazione degli appalti di gestione fosse un passaggio obbligato, tanto quanto la presentazione di un progetto.

Ma chi si indigna oggi dimentica forse di non aver voluto ascoltare ieri. Perché giornalisti, operatori, giuristi, sociologi, esperti nell’ambito delle migrazioni e, soprattutto i migranti stessi, le cui testimonianze rappresentano l’elemento di denuncia fondamentale, avevano già da tempo descritto pubblicamente quasi tutte le caratteristiche di questo sistema marcio.

Nulla di nuovo sul fronte dell’accoglienza (purtroppo)

Gare d’appalto truccate ed al ribasso; accordi tra “consorzi di cooperative potenti” per la suddivisione dei centri da gestire; servizi sociali, sanitari, legali, formativi non corrisposti; assenza di personale qualificato e carenza numerica dello stesso; pocket money dimezzati o assenti; utilizzo di strutture non idonee all’accoglienza, magari dichiarate inagibili anni prima e tornate ad essere “agibili” giusto per far fronte all’emergenza, sono solo alcuni degli aspetti di questo quadro agghiacciante che fanno da sfondo alla vita delle vittime di questo sistema che, prima ancora dei contribuenti italiani depauperati, sono richiedenti asilo e rifugiati. Quelli costretti a convivere con le cimici da letto nei centri, con i muri sporchi di sangue che raccontano le loro lotte notturne con gli insetti, mani e piedi che bruciano per le punture ed un prurito terribile che non fa dormire, anche quando i pensieri di solitudine e di incertezza, le immagini della guerra, delle torture, del mare attraversato e degli amici morti lasciati lungo il viaggio, sembravano aver smesso di tormentare.
Ma alla fotografia dell’accoglienza romana non manca proprio nulla. Non solo il monopolio sull’accoglienza, non solo condizioni di vita indegne per i migranti, ma anche il subappalto di sedicenti servizi di sicurezza a ditte che impiegavano gli stessi migranti in nero, per 1.000 euro al mese, per 7 giorni su 7, per 12 ore al giorno, senza giorno di riposo, a cui veniva richiesto di coprire turni notturni, con un risparmio netto rispetto all’impiego di operatori. E ancora sfruttamento della prostituzione, droga, ricettazione, e estorsioni.

Eppure sono moltissimi gli esposti e le denunce che per molto tempo non hanno avuto seguito, nonostante la loro precisione nell’indicare nomi e cognomi delle persone che operavano, e operano ancora oggi, al di fuori dalle regole. Anzi, che quelle regole, sembrano invece poterle scrivere di loro pugno.
Un mondo, questo della deroga alle regole dell’accoglienza romana, che ha convissuto con un sistema generale fatto di prassi di “accoglienza”, di trattenimenti, rimpatri, esercitati in palese contrasto con la normativa vigente: le retate notturne al Centro per Minori “Green Park” a Ponte Galeria (Roma) per “sedare” una rivolta nel 2011; le identificazioni forzate dei Siriani nel 2013 a Catania, e nel 2014 a Crotone, Messina e Ragusa; i trattenimenti oltre le 48/96h non convalidati dal Giudice a Lampedusa, che hanno visto adulti e minori detenuti illegittimamente per mesi nel 2011; i respingimenti collettivi degli egiziani, mai cessati dal 2004; il respingimenti illegittimi verso il Brasile, la Turchia, la Grecia, il Gambia, di potenziali richiedenti asilo.
Il distacco tra le prescrizioni della normativa regionale, nazionale e internazionale, e le prassi implementate in accoglienza trova riscontro in una lista di eventi che pressoché infinita, di cui è opportuno tenere memoria.
Questi eventi hanno attraversato trasversalmente l’Italia, le diverse tipologie di strutture di accoglienza esistenti e il lasso temporale degli ultimi 20 anni.

Una deroga permanente ai diritti (diffusa e prevista)

Lo schema interpretativo delle “mele marce” in un sistema pulito, proposto in questi giorni dai mass media è difficile da accettare, specialmente se si tengono presenti i concetti di “stato di eccezione” (Agamben, 1995) e di “emergenza permanente” (Campesi, 2011; Vassallo, 2011), il cui carattere distintivo è la possibilità, anzi, l’autorizzazione ufficiale a operare “nell’illegalità rispetto alla legge ordinaria”, attraverso l’istituzione di un sistema normativo parallelo, che tende a deregolamentare alcuni degli ambiti dove la legge prevedrebbe “maggiore controllo”, semplificando le procedure e riducendo il numero di soggetti autorizzati a decidere (es. assegnazione diretta della gestione di strutture di accoglienza, reperimento di locali idonei ad accogliere persone).
La retorica dell’emergenza implica il venir meno dell’obbligo di garantire servizi: una parte dei destinatari degli interventi non ha i mezzi per denunciare, perché non viene messa al corrente dei propri diritti, o per ostacoli di natura linguistica; l’altra parte, che i mezzi li ha, è effettivamente sotto scacco, poiché le dimissioni da un centro di accoglienza nel 90% dei casi non vengono fatte per iscritto, e non sono pertanto impugnabili da un punto di vista legale, anche quando vengono fatte con il ricorso alla forza pubblica.

La mancanza di trasparenza sulle procedure di assegnazione (diretta) e gestione (impossibilità di accedere alle strutture), e il lauto compenso in ballo sono fattori ideali per lo sviluppo di meccanismi inadempienza, clientelarismo, speculazioni, e relazioni di stampo mafioso. C’è da chiedersi come sia pensabile svolgere, in queste condizioni, e quando previsto, un lavoro di monitoraggio o valutazione delle attività dei centri. Quando lo stato d’emergenza e la “sua legge” mettono in discussione i “criteri di valutazione ordinari”, disintegrandoli, o rendendoli occulti, quando la deroga ai diritti diventa norma, allora “tutto è concesso e tutto è possibile”.
A fare le spese di questo stato di diritto parallelo sono sempre loro, in primis i migranti, che diventano destinatari di interventi inadeguati e casuali.

L’emergenza strutturale

Oggi, formalmente, a differenza del 2011, non vige lo “stato di Emergenza”. Tuttavia su tutto il territorio nazionale sono diffusi Centri di Accoglienza Straordinari (CAS), direttamente dipendenti dalle Prefetture ed il cui affidamento a enti gestori è avvenuto, almeno in prima battuta, ancora in via diretta, senza neppure la formalità, peraltro aggirabile, del bando pubblico (gli arrestati ne gestivano alcuni su Roma). E’ così che, ancora oggi, ci accorgiamo come il modus operandi inaugurato con l’emergenza Nord Africa abbia profondamente “infettato” il sistema di accoglienza italiano e, nonostante l’ampliamento dello SPRAR a 16.000 posti, siano sempre presenti, in maniera preponderante, centri di accoglienza allestiti in alberghi, ex scuole, ex caserme, tendopoli, palasport, ovvero in luoghi assolutamente non idonei a costruire percorsi di protezione per persone.
“Un’eccezione”, si disse al tempo. Un errore, un momento di crisi, un periodo di incertezza, una parentesi, una prassi temporanea da superare! Eppure, la storia ci dice altro.

L’antenato dello stato di emergenza del 2011 ha radici ben più lontane e trova una sua prima forma di applicazione importante già nel 1997: era il Decreto Legge n.60/97, recante “Interventi straordinari per fronteggiare l’eccezionale afflusso di stranieri extracomunitari provenienti dall’Albania”. Per la prima volta uno strumento legislativo che legittimava un operato in deroga rispetto al diritto ordinario, veniva applicato in materia di immigrazione: Lucida e tristemente attuale sembra l’interpretazione data al tempo da Maggioni (2001): “lo scopo è quello di "dare a sindaci e prefetti strumenti più rapidi per sistemare gli albanesi. Gli elementi "pericolosi" però devono essere immediatamente rimpatriati, anche se le modalità adottate per individuarli risultano abbastanza opinabili (cicatrici, tatuaggi, testimonianze di persone appartenenti ai servizi segreti albanesi,...)[...]Dopo sette anni dai primi sbarchi di profughi, l’immigrazione albanese, che oramai è divenuta un fenomeno strutturale, continua ad essere gestita in forma emergenziale ed i media continuano a far passare per invasione criminale l’arrivo di cittadini che in realtà scappano dal caos politico ed economico in cerca di un futuro migliore” (Barjaba, 1996).

Anche la ben nota Emergenza Nord Africa del 2011, si innestava di fatto sulla pregressa e più generica “emergenza immigrazione”, istituita dieci anni prima e mai cessata grazie a continue proroghe. Era il 20 marzo 2002 quando l’allora Presidente del Consiglio dei Ministri, Silvio Berlusconi, dichiarava lo “Stato di emergenza per fronteggiare l’eccezionale afflusso di extracomunitari”, facendo rientrare finalmente l’immigrazione nei cosiddetti “altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”, secondo quanto stabilito dall’art. 2 (lettera c) della Legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del Servizio Nazionale di Protezione Civile e, nella stessa epoca, si iniziò a parlare di una vera e propria “strategia delle emergenze”.

Riflessioni sul caso romano

Anche il sistema di accoglienza romano, nato nel 1992 e riorganizzato nel 2010 si è sviluppato in maniera incrementale sulla spinta di varie emergenze: lo sgombero dell’Hotel Africa” della Stazione Tiburtina, lo sgombero della “buca di Ostiense” a Piramide, l’Emergenza Nord Africa, sono solo alcuni esempi, che nel corso del tempo hanno portato all’apertura di nuove strutture ed ad un allargamento irrazionale del sistema.
A Roma (e dintorni) possiamo così ritrovare tutte le tipologie di strutture per migranti possibili: di carattere ordinario e straordinario (CAS, CARA straordinari), con committente locale (CDA, SPRAR), nazionale (CARA, CIE, Centri Dublino) o internazionale (FER, FEI). La prima caratteristica romana è la mancanza di trasparenza, di cui 2 sono gli indicatori fondamentali.
Ed anche la loro mappatura diventa un vero e proprio rompicapo. Innanzi tutto, non sembra possibile reperire una lista ufficiale di tutte le strutture presenti per fini di ricerca: l’unico modo per avere un’idea del sistema di accoglienza è incrociare diverse fonti (Comune, Prefettura, SPRAR, Mass Media) e la lista non è comunque mai esaustiva a causa dei continui cambiamenti della natura delle strutture, dei committenti, degli enti gestori e dei migranti ospitati.
In secondo luogo, entrare nelle strutture per svolgere sopralluoghi, ricerca o interviste è estremamente difficoltoso; gli operatori disponibili preferiscono in maggioranza farsi intervistare in via anonima per paura di ripercussioni e solitamente, gli enti gestori, preferiscono non raccontarsi.

Un punto particolare riguarda poi l’ampliamento della rete SPRAR, che a Roma, a differenza di molte altre zone, è avvenuto quasi esclusivamente attraverso la “trasformazione” e l’incorporamento di strutture già esistenti facenti capo all’Ufficio Immigrazione, o di strutture precedentemente utilizzate per l’ENA.

E’ utile poi ricordare anche in questo caso il contesto in cui questo “sistema” agisce. Roma, anche su questo aspetto, rappresenta un caso particolare, ed è opportuno porre l’attenzione su due caratteristiche: 1) i tempi per le commissioni territoriali sono di circa un anno e mezzo, e durante questo anno e mezzo i migranti possono fondamentalmente mangiare, dormire, studiare l’italiano, andare all’ospedale e ricevere (forse) il pocket money, 2) lo SPRAR prevedrebbe progetti individualizzati d’intervento e accoglienza integrata sul territorio, ma entrambe le caratteristiche vengono duramente messe in discussione dalla presenza di grandi numeri nei centri (fino alle 120 persone) e dalla concentrazione di strutture in luoghi di periferia il cui territorio non ha la capacità ricettiva sufficiente a poter favorire un loro inserimento.

C’è poi un ombra che si allunga anche sul sistema integrato Comuni_Ministero. Infatti uno dei “Consorzi di cooperative” indagati gestisce oltre 10 centri SPRAR nella Capitale, mentre il Consorzio degli arrestati ne gestisce oltre 5.

Il più grande ostacolo per l’ampliamento “effettivo” e non solo formale del modus operandi che aveva in passato caratterizzato il sistema SPRAR è però rappresentato dai tempi di attesa biblici che caratterizzano l’iter della richiesta di asilo.
Alcuni esempi su Roma:
“Allora” - dice F. - “il mio centro era un ENA per i minori, poi è stato trasformato e sono arrivate 60-70 persone da Pozzallo. Hanno avuto l’appuntamento in Questura dopo 3 mesi. La data della Commissione gli è stata rivelata dopo un anno. In totale dovranno aspettare, da quando sono entrati al giorno della Commissione, circa 1 anno e 5 mesi”, e questo senza contare eventuali ricorsi o i tempi per il rilascio del permesso di soggiorno (SPRAR, 90 posti).
Oppure - dice M - “i profughi sono arrivati a dicembre 2013, e portati a formalizzare la domanda di asilo solo a marzo 2014, poi gli è stato dato il cedolino. Invece, solo a settembre 2014 hanno ricevuto un permesso di soggiorno per sei mesi, che consente di svolgere attività lavorativa. Poi ad Ottobre gli hanno comunicato le date per l’audizione in Commissione, che saranno tutte a marzo 2015, quindi un anno e mezzo dopo il loro sbarco” (Centro Accoglienza Straordinaria, 60 posti).

Ancora più grave la situazione dei diniegati: “Sono sbarcati a settembre 2013, e sono stati subito portati a Roma. Hanno presentato richiesta di asilo a … non ricordo. febbraio o marzo. Poi hanno ricevuto le date dell’appuntamento in Commissione: circa a luglio. Sono stati ascoltati tra ottobre e novembre. Adesso molti hanno avuto un responso negativo. Sarà un disastro. Devono presentare ricorso ma appena avranno il primo permesso che consentirà finalmente attività lavorativa (che non hanno mai avuto) saranno buttati fuori dal centro” (SPRAR, 80 posti).

Ai servizi previsti dallo SPRAR maggiormente “significativi”, quali tirocini formativi o borse lavoro, queste persone non hanno mai potuto accedere, per via del loro status di richiedenti asilo. Se avranno un risultato positivo, avranno 6 mesi per “autonomizzarsi”. Se sarà negativo, saranno fuori dal gioco, e diventeranno irregolari dopo oltre un anno di parcheggio in Italia.
L’idea di “parcheggio” è ancora molto presente, anche se prendendo in considerazione globalmente il sistema di accoglienza romano, rispetto al 2011, sembrava possibile rintracciare alcuni miglioramenti, seppur minimi. Si sperava in un’omogeneizzazione del tipo di servizi forniti sul modello SPRAR: assistenza legale, sanitaria, formativa, lavorativa, sociale e alloggiativa, ma solo nelle strutture di piccole dimensioni è davvero stato possibile mettere in campo buone pratiche, mentre per il resto risultano ancora saltuarie o esternalizzate.
E alcuni dei gestori sono proprio loro: indagati, arrestati, compromessi.
Sembra dunque giusto chiedersi, sino a dove hanno preso piede questi meccanismi di “stampo mafioso”. Fino a che punto siano state compromesse le procedure ordinarie del sistema di appalto. Se esistono ancora oggi delle modalità operative nell’ambito dell’accoglienza dei richiedenti asilo che permettano di ottenere la gestione di una struttura di accoglienza secondo criteri di merito, trasparenza e coerenza, con quanto sancito dalle normative.
Domande legittime, per il momento senza risposta.

Rimettere al centro i diritti

L’inchiesta della Capitale getta un’ombra inquietante su tutto il sistema di accoglienza italiano. Non è però questo il momento di accontentarsi di conclusioni superficiali. Facili semplificazioni vorrebbero un dibattito inchiodato in una oscillante dicotomia tra chi ci dice che “tutta l’accoglienza italiana funziona così” e quella che vorrebbe invece raccontarci di un nucleo di mele marce che ha inquinato un sistema tutto sommato funzionante. Entrambe le risposte sembrano piuttosto retoriche e rischiano, per l’ennesima volta, di non portarci ad affrontare il vero cuore del problema.
Perché se è vero che, per modalità e ramificazioni, l’inchiesta romana presenta aspetti eccezionali, è altrettanto vero che è venuto il tempo di ragionare fino in fondo su quale sia il contesto in cui la possibilità di “fare business” sull’accoglienza prende forma.
Ce lo dicono le stesse conversazioni intercettate dagli inquirenti nell’inchiesta sul “mondo di mezzo”: “gli immigrati fruttano più della droga”.
Proprio a partire da questo è forse utile iniziare a ragionare su quale sia la strada da percorrere per un possibile rinnovamento del sistema di accoglienza che, ben prima dell’inchiesta romana, appariva comunque necessario.
Davvero si tratta solo di una questione di appalti truccati e benevolenze? Il tema del rispetto delle regole, con buona dose di retorica, viene richiamato continuamente. Come se il centro del problema fosse il rispetto delle convenzioni “tout court” a prescindere da cosa queste prevedano.
Il punto focale, che ancora una volta viene rimosso, è proprio quello che dovrebbe essere invece messo al centro di tutto il sistema e di questa particolare vicenda. Che fine hanno fatto infatti i diritti dei migranti?
Se la trasparenza, l’assegnazione non clientelare degli appalti, il rispetto di quanto stabilito, sono condizioni necessarie per la realizzazione dei progetti “secondo le regole”, costruire percorsi di protezione vera per richiedenti asilo e rifugiati, garantire il diritto ad una accoglienza degna per i migranti in fuga dalla guerra, dovrebbe essere la premessa di queste regole stesse.
Ed è proprio su questo punto che il sistema italiano appare “malato” fin dalla sua genesi, proprio a partire dai presupposti su cui è stato di volta in volta costruito.
E’ successo così nel corso del decennio precedente, ed è stato così anche negli ultimi quattro anni, durante le “primavere arabe” con l’Emergenza Nord Africa, finanche dopo la tragedia del 3 ottobre, quando la politica si è preoccupata di mettere in campo risposte buone per l’opinione pubblica e mai invece concrete opzioni progettuali.
Da un lato l’accoglienza diffusa, competente, qualificata, che riconosce la sua “mission” nell’inserimento nel tessuto sociale dei titolari di protezione internazionale, è divenuta una realtà residuale, dall’altro, ha preso piede, culturalmente, politicamente ed operativamente, un sistema fatto da grandi centri, affidato ad enti senza qualifiche, tutto incentrato sulla necessità di dare temporanea ospitalità a chi approda in questo paese e non invece rivolto al suo inserimento.
Così il sistema di accoglienza italiano, con buona pace di operatori ed enti che ci mettono l’anima, è finito per assomigliare ad una grande sala d’attesa. Un altro pezzo di quel limbo che guarda all’ignoto in cui continuamente i richiedenti asilo devono fare i conti con l’attesa del responso delle commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato, con le gabbie del regolamento Dublino, con la crisi economica e la guerra tra poveri che porta con sé, con la spietatezza di chi sulla pelle dei migranti vuole costruire profitto.
E la regia di questo sistema, badate bene, non è certo quella di un’occulta organizzazione criminale, ma fa invece capo proprio al Ministero dell’Interno ed alle Prefetture.
Rispondere a convenzioni deboli e a standard minimi assolutamente inadeguati è divenuta la regola imposta dal Governo di emergenza in emergenza, non da Buzzi, Carminati o altri sodalizi di stampo mafioso. Così, anche la cooperativa più onesta e dalle migliori intenzioni si trova in questo contesto a relazionarsi con un sistema che le chiede silenzio ed omertà, che impone standard inadeguati e si disinteressa dei diritti dei migranti: pena la perdita dell’appalto. A questo va aggiunta la totale assenza di monitoraggio. Ad ogni segnalazione rivolta alla Prefettura, segue infatti un controllo da cui risulta che “tutto si svolge secondo le regole”. Salvo poi scoprire che sono proprio le regole a permettere di lucrare. Chi controlla il controllore?

La storia dell’accoglienza italiana è piena zeppa di esempi, di inchieste, di denunce, di inefficienza ed inefficacia documentata da decine di migliaia di vite costrette a fuggire clandestinamente in altri paesi o a trovare rifugio in case occupate e stabili abbandonati. Un risultato questo che da solo dovrebbe essere un campanello d’allarme ormai assordante. A prescindere da Buzzi, Carminati e Zuccolo. Una storia di scelte sciagurate e disinteresse per i diritti che rischia ora di travolgere anche l’unica esperienza che su questo terreno aveva guardato in avanti: lo SPRAR.

Allora forse è proprio da qui che è il caso di ripartire per ricostruire un sistema funzionante: dalla tutela dei diritti dei migranti, dall’accoglienza degna di richiedenti asilo e rifugiati. L’unico antidoto in grado di garantire che non vi siano più Buzzi, Carminati o Zuccolo sulla strada di chi fugge dalla guerra.

Bibliografia sintetica:
- Campesi, G. (2011) "The Arab Spring and the Crisis of the European Border Regime: Manufacturing Emergency in the Lampedusa Crisis". EUI Working Paper. RSCAS 2011/59 Mediterranean Programme.
- Cosentino, R. (2013) "Il grande business dei Centri accoglienza. 
La loro gestione diventa una miniera d’oro", Inchieste Repubblica
- Denaro, C. (2012) La crisi del Modello Lampedusa
- Rei, R. (2013), "Gli hotel in Campania. Un inferno a 5 stelle’, Inchieste Repubblica
- Vassallo Paleologo, F. (2011) "Dall’accoglienza alla detenzione amministrativa: gli effetti di uno stato di emergenza permanente"