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La crisi dell’asilo in Europa - Parte I

La ricollocazione dei richiedenti asilo fra gli Stati europei. Cos’è, come funziona? Analisi delle Decisioni 1523 e 1601 del 2015

8 ottobre 2015

Pubblichiamo questo interessante approfondimento curato da Asilo in Europa.

Sono state diverse le novità interessanti ai nostri fini in queste ultime settimane. Quelle in cui migliaia e migliaia di persone hanno marciato per l’Europa, soprattutto lungo la “rotta dei Balcani”, attraversando frontiere e scatenando reazioni forti, tanto di solidarietà quanto di rigetto, nell’opinione pubblica europea. Nel frattempo non si sono mai interrotti gli arrivi - e purtroppo i morti - anche lungo la “rotta del Mediterraneo”, così come i tentativi di entrare in Europa dal Marocco.

Di fronte a tutto questo, di fronte a una situazione da più parti definita “senza precedenti”, con l’estate alle spalle (e con essa probabilmente i picchi di arrivi) ma con la stagione fredda alle porte (e i rischi e le complicazioni che questo comporta), gli Stati membri dell’Unione Europea, ancora una volta, hanno preferito reagire in ordine sparso e non coordinato, scegliendo strade diverse. Chi ha chiuso, anche fisicamente, le frontiere; chi ha preferito dichiarazioni (e atti) di grande apertura verso alcune delle persone “in transito” (specialmente i siriani). Chi ha invocato “più Europa”, chi “meno ingerenza dell’Unione europea”. Chi ha accusato e messo in forte discussione Schengen. Chi semplicemente è rimasto a guardare.

Ma, al di là di tutto questo, quali sono gli atti giuridici davvero adottati dalle istituzioni europee? Ricollocazione? Reinsediamento? Lista di Paesi di origine sicuri? Rimpatri? Hotspot? Normale che, in queste settimane frenetiche, si sia fatta anche un po’ di confusione.

Cerchiamo dunque di fare chiarezza, andando a vedere da vicino cosa, ad oggi, è stato approvato e cosa invece è per il momento soltanto una proposta. Lo faremo in diversi post che pubblicheremo nelle prossime settimane, sotto il titolo “La crisi dell’asilo in Europa”.

Oggi ci occupiamo, nelle righe che seguono, delle Decisioni già adottate - e in vigore - in materia di ricollocazione dei richiedenti asilo. A breve pubblicheremo poi l’analisi della proposta di introdurre nel regolamento Dublino un meccanismo di ricollocazione in situazione di crisi (cercando dunque una risposta strutturale e non più “estemporanea” e da negoziare ogni volta), un’analisi della proposta di creare una lista comune UE di Paesi di origine sicuri e tutte le altre analisi.
Come al solito, continuate a seguirci (qui e sui social network), inviateci i vostri commenti, i vostri suggerimenti e...buona lettura!

Ricollocazione

Partiamo dunque dal tema più dibattuto, quello da cui - come si ripete spesso - dipende la cifra della solidarietà europea nei confronti dei Paesi più esposti agli ingressi di migranti.

Come abbiamo ripetuto diverse volte, a livello europeo si intende per ricollocazione (relocation in inglese) il trasferimento di persone che si trovano sul territorio di uno Stato membro verso un altro Stato membro. E’ indifferente che queste persone siano richiedenti asilo o già titolari di una protezione, anche se nel caso concreto di cui ci occupiamo oggi la misura è limitata ai richiedenti asilo. La ricollocazione è pertanto diversa dal reinsediamento (resettlement in inglese), di cui ci siamo occupati in questo post e che consiste invece nel trasferimento da un Paese terzo verso uno Stato membro di persone già riconosciute come bisognose di protezione internazionale.

L’intervento delle istituzioni europee sulla ricollocazione è diviso in due parti:
1 - una prima parte consiste in due atti giuridici (due Decisioni per la precisione), adottati secondo una procedura speciale (quella di cui all’art. 78.3 del TFUE, con un coinvolgimento minimo del Parlamento europeo, solo “consultato”) e che prevedono la ricollocazione di 160.000 richiedenti asilo nei prossimi due anni;
2 - una seconda parte, ad oggi ancora in fase di proposta non approvata, prevede invece un intervento strutturale, che andrebbe ad introdurre all’interno del Regolamento Dublino, un meccanismo di ricollocazione in situazione di crisi (cercando dunque una risposta non più “estemporanea” e da negoziare ogni volta).

Oggi, come anticipato, ci occupiamo solo della prima parte della risposta, quella già in vigore, mentre nei prossimi giorni ci occuperemo anche della seconda.

Le Decisioni 2015/1523 del 14 settembre 2015 e 2015/1601 del 22 settembre 2015

Si tratta, è bene chiarirlo subito, di atti giuridici in tutto e per tutto vincolanti, che devono essere rispettati ed applicati da tutti gli Stati membri (anche qualora si fossero espressi in senso contrario durante le votazioni), ad eccezione di Regno Unito, Irlanda e Danimarca. Questi Stati hanno comunque la possibilità di partecipare alle Decisioni, se interessati. Ciò vale anche per i c.d. “Stati associati” (Islanda, Norvegia, Svizzera, Liechtenstein).
In base a quanto reso noto fino ad ora, pare che l’Irlanda abbia “optato in” e dunque ricollocherà sul suo territorio 4.000 persone. La Danimarca accoglierà invece sul suo territorio 1.000 persone e anche Norvegia e Svizzera hanno comunicato che sono disponibili a partecipare.

Ma veniamo al contenuto degli atti.
Si tratta di due Decisioni che il Consiglio UE ha adottato in rapida sequenza (14 e 22 settembre), simili ma non identiche, finalizzate - così si legge nell’art. 1 di entrambe - ad aiutare l’Italia e la Grecia “ad affrontare meglio una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi nel loro territorio”. Un obiettivo, se vogliamo, definito in maniera piuttosto generica (cosa significa “affrontare meglio”?). Nel Preambolo di entrambe le Decisioni (rispettivamente ai considerando n° 21 e 26) si legge invece qualcosa di più preciso, cioè che le misure sono “destinate ad alleviare la forte pressione sul sistema di asilo di Italia e Grecia”.

Gli obiettivi delle Decisioni. Una “forte pressione sul sistema di asilo”?

Sempre nei preamboli troviamo elencati i dati sulla base dei quali si giustificano le misure di ricollocazione contenute in queste Decisioni.
In quello della Decisione 1523 (precisamente ai considerando n° 10 e 11) si citano i seguenti:

- in Italia nel 2014 sono entrati in maniera irregolare più di 170.000 migranti (+277% rispetto al 2013), in Grecia 50.000 (+153%); il trend è confermato dai primi sei mesi del 2015 (Italia: + 5% rispetto allo stesso periodo del 2014, Grecia: ingressi irregolari sestuplicati);
- le domande di asilo nel 2014 in Italia sono state 64.625 (+143% rispetto al 2013), in Grecia 9.430 (+15%); anche questo trend è confermato nel 2015, con 15.250 domande presentate in Italia nei primi tre mesi (+47% rispetto al primo trimestre 2014) e 2.615 in Grecia (+28%).

Nel preambolo della Decisione 1601 (considerando n° 13 e 14) i dati citati sono i seguenti:

- nei primi otto mesi del 2015 gli ingressi irregolari in Italia sono stati 116.000, mentre in Grecia addirittura 211.000;
- le domande di asilo presentate in Italia nei primi sette mesi del 2015 sono state 39.183 (+27% rispetto al 2014); in Grecia 7.475 (con un aumento del 30% rispetto all’anno precedente)

I dati relativi alle domande di asilo (65.000 domande in Italia nel 2014 e una proiezione, grosso modo, di 80/90.000 domande nel 2015; 9.500 domande in Grecia nel 2014 e una proiezione, grosso modo, di 15/18.000 nel 2015), sono dati sicuramente elevati ma tutto sommato “normali”, considerato il contesto particolarmente difficile in cui ci troviamo. Il dato rilevante, piuttosto, è con ogni evidenza quello delle persone che, pur essendo entrate irregolarmente da Italia e Grecia nel 2014 e 2015, non hanno presentato domanda di asilo in questi due Paesi. Dove siano con precisione queste persone non lo sa nessuno, anche se è certo che molti abbiano proseguito il loro viaggio verso nord, cercando di non essere registrate e fotosegnalate e quindi di sfuggire alle regole del sistema Dublino. Peraltro, un recentissimo comunicato dell’UNHCR segnala che in Grecia ormai ci si avvicina ai 400.000 ingressi e questo dato ci spinge a chiederci quanto gli strumenti messi in campo vadano a incidere, se incidono, su una realtà "fotografata" mesi fa.
Torneremo su questo punto nelle conclusioni. Ora vediamo invece più da vicino il contenuto delle Decisioni.

Cosa prevedono esattamente le Decisioni?

Come detto, le Decisioni sono simili tra loro ma non identiche. Partiamo dalle cose che hanno in comune.
Entrambe le Decisioni prevedono delle “misure temporanee [...]a beneficio dell’Italia e della Grecia”. In un primo momento la Decisione 1601 doveva riguardare anche l’Ungheria che poi ha deciso di non accettare questo intervento.

Nei confronti di chi si applicano?

Nei confronti di richiedenti asilo che

- hanno presentato domanda di protezione internazionale in Italia o in Grecia e nei cui confronti “tali Stati sarebbero stati altrimenti responsabili” in base ai criteri del Regolamento Dublino. Secondo questa definizione, chi dovesse soltanto “attraversare” l’Italia o la Grecia riuscendo poi in qualche modo a raggiungere un altro Stato membro e a presentare là una domanda di asilo, non dovrebbe poter beneficiare della ricollocazione e potrebbe dunque essere rimandato indietro; al contrario, chi presentasse domanda di asilo in Italia o Grecia ma risultasse (ad esempio in base all’applicazione dei criteri sul ricongiungimento familiare) di competenza di un altro Stato potrebbe essere trasferito verso questo Stato senza entrare nel computo dei ricollocati;
- e sono in possesso di una nazionalità che, “in base agli ultimi dati medi trimestrali Eurostat aggionati disponibili per tutta l’Unione” ottiene la protezione internazionale in prima istanza almeno nel 75% dei casi. Ad oggi, questo requisito è soddisfatto da siriani, eritrei e iracheni. In caso di apolidi, il riferimento è all’ultimo Paese di dimora abituale.

Quale procedura bisogna seguire?

Gli altri Stati comunicano a Italia e Grecia almeno ogni tre mesi “il numero di richiedenti che sono in grado di ricollocare rapidamente nel loro territorio”; Italia e Grecia identificano i richiedenti da ricollocare in ciascuno Stato, dando priorità ai richiedenti vulnerabili e, a seguito dell’approvazione dello Stato di ricollocazione, prendono “con la massima tempestività una decisione per ciascun richiedente identificato”. Il trasferimento deve avvenire “quanto prima” dopo la notifica all’interessato della decisione di ricollocazione. È previsto che la procedura debba completarsi “il più rapidamente possibile e non più tardi di due mesi” dalla comunicazione dello Stato membro di ricollocazione circa il numero di richiedenti che è in grado di ricollocare rapidamente sul suo territorio. Sono previsti alcuni casi in cui è possibile prorogare tale termine fino a un massimo di un mese e mezzo. Qualora tali termini non siano rispettati, l’Italia o la Grecia rimangono responsabili per l’esame della domanda di protezione internazionale, anche se è comunque sempre possibile per Italia e Grecia concordare con gli altri Stati un’ulteriore “proroga ragionevole”.

Gli altri Stati hanno diritto di rifiutare un trasferimento deciso da Italia o Grecia?

Sì, ma “solo qualora sussistano fondati motivi per ritenere che la persona in questione costituisca un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, ovvero in presenza di seri motivi per applicare le disposizioni in materia di esclusione” dalla protezione internazionale. In altre parole, non è mai possibile rifiutare un trasferimento sulla base della nazionalità, della religione, del sesso, dell’orientamento politico, etc...

Quali sono i diritti dei richiedenti asilo?

In caso di minori, è previsto l’obbligo per gli Stati di considerare in primo luogo il loro interesse superiore. I familiari (nell’accezione molto ristretta di cui all’art. 2 lett. g) del Regolamento Dublino) hanno diritto a essere ricollocati tutti nel medesimo Stato. E’ poi espressamente menzionato il diritto ad essere informati della procedura di ricollocazione prima che sia presa una decisione in merito e il diritto, dopo che sia stata presa una decisione ma prima che la ricollocazione sia effettuata, ad essere informati per iscritto di quale sarà lo Stato di ricollocazione. In generale, sono comunque applicabili tutte le garanzie giuridiche e procedurali contenute nel Regolamento Dublino, incluso il diritto a un ricorso effettivo. Lo ricorda anche il preambolo delle Decisioni, ai considerando n° 30 e 35, specificando che il diritto a un ricorso effettivo dovrebbe essere limitato ad assicurare il rispetto dei diritti fondamentali del richiedente. Ciò significa che, come già avviene per i “normali” trasferimenti-Dublino, non sarà possibile bloccare un trasferimento verso un Paese semplicemente “non gradito” ma dovrà comunque esser sempre possibile per il richiedente avere la possibilità di dimostrare che nel Paese di destinazione i suoi diritti fondamentali sono a rischio (si veda in particolare l’art. 3 del Regolamento Dublino 3).

I richiedenti hanno “voce in capitolo” sullo Stato di destinazione?

No. Tuttavia, entrambe le Decisioni suggeriscono – nel preambolo, dunque nella parte non vincolante del testo - a Italia e Grecia di tener conto, nel decidere lo Stato di ricollocazione, delle qualifiche e delle caratteristiche specifiche dei richiedenti (competenze linguistiche, legami familiari, culturali o sociali,...) che potrebbero facilitare l’integrazione nel Paese di ricollocazione.

Entrambe le Decisioni, poi, prevedono:

- un “supporto” per Italia e Grecia - tramite soprattutto le Agenzie EASO e Frontex (si veda questo recente comunicato di Frontex) - nell’identificazione dei cittadini di Paesi terzi, incluso nel rilevamento delle impronte digitali, nonché nel fornire informazioni e nel preparare e organizzare operazioni di rimpatrio;
- l’obbligo di Italia e Grecia di presentare una tabella di marcia che comprenda misure adeguate nei settori dell’asilo, della prima accoglienza e del rimpatrio” (e se tale tabella non viene rispettata la Commissione potrà sospendere, fino a un massimo di tre mesi + tre, l’applicazione di entrambe le Decisioni);
- un sostegno finanziario, agli Stati di ricollocazione, di 6.000 euro per ogni persona ricollocata.

Passiamo ora alle differenze principali tra le due Decisioni

- Circa il numero (complessivo e Stato per Stato) delle persone da ricollocare: quote o non quote?

1) Nella Decisione del 14 settembre si prevede di ricollocare 40.000 persone, di cui 24.000 dall’Italia e 16.000 dalla Grecia. Si fa riferimento all’accordo raggiunto dagli Stati membri, “attraverso la risoluzione del 20 luglio 2015, dei rappresentanti dei governi”. In tale risoluzione, tuttavia, l’accordo tra gli Stati era stato raggiunto sulla suddivisione di 32.256 persone, con l’impegno di arrivare a 40.000 con ulteriori disponibilità espresse entro dicembre 2015. Nella tabella allegata alla risoluzione del 20 luglio spiccano lo “0” di Austria e Ungheria, mentre la maggiore disponibilità a ricollocare sul proprio territorio è stata data da Germania (10.500 persone) e Francia (6.752). Non si tratta dunque di “quote vincolanti” (sull’utilizzo di questa espressione vi furono aspre polemiche, come si ricorderà) ma di dichiarazioni di impegno da parte dei singoli Stati.

2) Nella Decisione del 22 settembre si prevede invece di ricollocare 120.000 persone, di cui 15.600 dall’Italia, 50.400 dalla Grecia e altre 54.000, originariamente dall’Ungheria, che saranno ripartite proporzionalmente tra Italia e Grecia a partire dal 26 settembre 2016, salvo che le circostanze nel frattempo siano cambiate e giustifichino quindi una diversa ripartizione o l’ingresso di un altro Stato tra i “beneficiari” di questa misura. In questo caso, si parla invece proprio di “quote” spettanti a ogni Stato. A fissarle provvedono gli allegati I e II, che sono intitolati, rispettivamente, “Quote dall’Italia” e “Quote dalla Grecia”. Non sono previsti Paesi “a quota zero”, ogni Stato membro vincolato da questa Decisione deve partecipare: dalle 71 persone di Malta alle 17.036 che saranno di competenza tedesca passando per le 1.294 dell’Ungheria. La cifra è calcolata sulla base di un sistema complesso che tiene in considerazione PIL, popolazione, numero medio di domande di asilo negli ultimi cinque anni per milione di abitante e tasso di disoccupazione. E’ possibile, in “circostanze eccezionali” che uno Stato comunichi la sua “impossibilità temporanea” a ricollocare sul suo territorio “fino al 30% dei richiedenti a esso assegnati […] per motivi debitamente giustificati e compatibili con i valori fondamentali dell’Unione”. In questo caso la Commissione valuterà i motivi addotti da tale Stato e proporrà, ove giustificato, di “prorogare i termini per ricollocare i richiedenti nella quota restante fino a 12 mesi” oltre la data di applicazione di questa Decisione (cioè il 26 settembre 2017). La decisione finale circa questa proroga spetta al Consiglio UE. Si noti che in un primo momento (nella proposta iniziale della Commissione) si prevedeva la possibilità per gli Stati di non partecipare per niente alla ricollocazione, pagando un contributo pari allo 0,002% del PIL. Tale soluzione è stata però sostituita da questa (più rigida), che prevede solo una possibilità di rimandare (per un periodo di tempo limitato) la ricollocazione di una parte (minoritaria) della quota di richiedenti asilo assegnata.

Circa il sostegno finanziario a Italia e Grecia

1) Nella Decisione del 22 settembre si prevede che l’Italia e la Grecia ricevano una somma di almeno 500 euro per persona ricollocata.

2) Nella Decisione del 14 settembre nessun sostegno è previsto per Italia e Grecia.

Circa l’entrata in vigore e l’ambito temporale di applicazione

1) La Decisione del 14 settembre si applica fino al 17 settembre 2017 e nei confronti di persone arrivate in Italia o Grecia dal 16 settembre 2015 (dal 15 agosto 2015 se hanno già richiesto asilo) al 17 settembre 2017.

2) La Decisione del 22 settembre si applica fino al 26 settembre 2017 e nei confronti di persone arrivate in Italia o Grecia dal 25 settembre 2015 (24 marzo 2015 se hanno già richiesto asilo) al 26 settembre 2017.

Conclusioni

E’ onestamente molto difficile ritenere che queste Decisioni servano davvero ad alleggerire la pressione sul sistema di asilo di Italia e Grecia, dal momento che fino ad oggi siriani, eritrei ed iracheni non avevano esercitato - almeno per quanto riguarda l’Italia - alcuna pressione sul sistema di asilo (si veda questa audizione al Comitato parlamentare di controllo sull’attuazione dell’Accordo di Schengen) e avevano in molti casi provveduto da soli ad “autoricollocarsi”. In maniera irregolare, pericolosa e disordinata, certamente. Ma anche molto efficace e rapida. E’ realistico pensare che queste stesse persone attendano ora settimane, forse mesi, all’interno di un centro di accoglienza in un Paese dove non vogliono rimanere, in attesa di essere ricollocati? Forse questo succederà per chi avrà la garanzia di essere ricollocato rapidamente in Germania (o in Svezia e pochi altri). Ma cosa succederà quando rimarranno posti liberi solo in Paesi “non graditi”? O se la procedura dovesse “ingolfarsi” e richiedere un’attesa più lunga di quanto preventivato? Si può pensare di risolvere tutto ciò con un ricorso generalizzato al trattenimento?

La distribuzione delle responsabilità tra gli Stati membri nell’accoglienza dei richiedenti asilo viene spesso rappresentata come una grande novità, una svolta nella politica europea. E in linea teorica potrebbe esserlo: mai finora si era arrivati a prevedere forme vincolanti di solidarietà non finanziaria nel campo dell’accoglienza dei richiedenti asilo.
Tuttavia, come questo possa essere applicato nella pratica, cioè come possa essere assicurato che i richiedenti asilo assegnati al Portogallo o alla Lituania possano esservi davvero inviati e poi lì rimangano, anziché spostarsi subito in altri Paesi, non ci è chiaro.
Certo, entrambe le Decisioni prevedono l’obbligo per la persona ricollocata, che entri senza titolo nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di ricollocazione, di “tornare immediatamente indietro” e l’obbligo dello Stato di ricollocazione di riprendere in carico questa persona. Inoltre, entrambe le Decisioni suggeriscono - nel preambolo - agli Stati di ricollocazione di adottare misure che limitino la possibilità di movimenti secondari verso altri Stati (quali ad esempio l’obbligo di presentarsi alle autorità o il fornire accoglienza ai richiedenti solo in natura e non in denaro,...). Ma ci pare francamente molto poco rispetto alla volontà - così tenacemente dimostrata in questi giorni - delle persone in fuga da guerra e persecuzioni di raggiungere la loro meta.
Insomma, al di là della vibrante polemica politica sulle “quote” (forse utile per ragioni di politica interna), ci pare, leggendo con attenzione il testo, che siano le stesse Decisioni a non credere troppo a questa “distribuzione delle responsabilità”.

Crediamo dunque molto poco alla distribuzione europea delle responsabilità e al “beneficio” per Italia e Grecia che dovrebbero derivare da queste Decisioni. Anzi, come abbiamo già avuto modo di scrivere nei primi commenti sull’Agenda UE sull’immigrazione (reperibili sempre nella pagina "La crisi dell’asilo in Europa"), la pressione su Italia e Grecia probabilmente si aggraverà perché ’insisteranno’ (per un periodo più o meno breve) sul sistema di accoglienza persone che fino ad ora non hanno esercitato alcuna pressione.
Quello che dunque rimarrà di queste Decisioni sulla ricollocazione è probabilmente solo un maggior rigore nella registrazione e nel fotosegnalamento dei migranti che entrano irregolarmente (si veda anche questo comunicato di Frontex). Un tentativo di organizzare i flussi verso nord e di facilitare poi l’applicazione del Regolamento Dublino, che pure in molti affermano essere messo in crisi da queste Decisioni! Mentre in realtà esse contribuiscono, assieme al cosiddetto “approccio Hotspot” (con cui costituiscono un connubio inscindibile), a quello che è forse l’ultimo tentativo di salvare l’insalvabile. Un tentativo sul cui esito nutriamo comunque più di un dubbio, per via di tutte le complicazioni che inevitabilmente, in una situazione come quella attuale, si accompagnerebbero ad un fotosegnalamento davvero sistematico.