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Punti critici e novità in materia di protezione, accoglienza e trattenimento dei richiedenti protezione internazionale

Un’analisi del decreto di recepimento delle direttive europee sull’accoglienza e le procedure per il riconoscimento della protezione internazionale

19 ottobre 2015

Le politiche di accoglienza in Italia si sono sempre contraddistinte per un approccio emergenziale, di tipo caritatevole ed assistenziale. L’assenza di programmazione ha impedito il consolidamento di pratiche di accoglienza qualitativamente significative sui territori.
E’ entrato in vigore, il 30 settembre, il Decreto Legislativo di recepimento delle direttive europee sull’accoglienza e sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale del 18 agosto 2015, n.142. Si precisa che le norme che non richiedono disposizioni attuative, come quella sul lavoro dopo 60 giorni, sono già in vigore. Mentre per altre norme, come per esempio per i centri governativi di prima accoglienza che saranno istituiti dopo l’approvazione del regolamento sarà necessaria l’emanazione di successive norme di attuazione. Nel frattempo, vediamo cosa è cambiato.

Il decreto legislativo si compone di tre Capi. Il terzo Capo contiene le disposizioni finali

1. Il Capo I.

II Capo I reca le norme di attuazione della direttiva 2013/33 sull’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e abroga, contestualmente, il decreto legislativo n. 140/2005 di recepimento della direttiva 2003/9/CE riformando in maniera sostanziale la disciplina del sistema di accoglienza dei richiedenti asilo. Le misure di accoglienza si applicano a tutti i richiedenti protezione presenti sul territorio nazionale che hanno manifestato la volontà di chiedere protezione, quindi non nel momento in cui si verbalizza la domanda. Laddove per territorio nazionale debbano intendersi anche le frontiere, le zone di transito e le acque internazionali.
Le misure di accoglienza di cui al presente decreto si applicano anche ai richiedenti protezione internazionale soggetti alla procedura Dublino, mentre non si applicano nell’ipotesi di misure di protezione temporanea.

1.1 La documentazione.
Al richiedente viene rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo valido per sei mesi, un attestato nominativo in caso di trattenimento, rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale. 
La ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale rilasciata contestualmente alla verbalizzazione della domanda costituisce permesso di soggiorno provvisorio
Inoltre, la questura può fornire al richiedente un documento di viaggio laddove sussistano gravi ragioni umanitarie che lo rendono necessario.

1.2 Il trattenimento dei richiedenti asilo.
Il decreto prevede la possibilità, in presenza di determinate condizioni, di mantenere il richiedente in stato di trattenimento per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale per l’esame della domanda di protezione e dell’eventuale ricorso giurisdizionale avverso il diniego della Commissione territoriale.
L’articolo 6 riafferma il principio per cui un richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la domanda di protezione e regolamenta le ipotesi di trattenimento del richiedente.
Si tratta di richiedenti che hanno commesso i reati gravi previsti dall’articolo l, paragrafo F della Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiato del 1951; richiedenti destinatari di una misura di espulsione; richiedenti pericolosi per la sicurezza nazionale, per l’ordine pubblico o comunque per la pubblica sicurezza perché destinatari di una misura di prevenzione, senza alcuna maggiore specifica, e richiedenti considerati “a rischio di fuga” nelle more della decisione sulla domanda. La valutazione è effettuata, caso per caso, nelle situazioni in cui il richiedente ha in precedenza dichiarato false generalità, quando non ha ottemperato ad un precedente provvedimento di espulsione oppure ha violato il divieto di reingresso conseguente ad un precedente provvedimento di espulsione. Il trattenimento è facoltativo e può essere disposto dal questore.
Non è facile comprendere perché la detenzione venga giustificata in questi casi, piuttosto che fare ricorso ad altri tipi di misure quali la cauzione o la libertà vigilata. Infatti, l’art. 6 dovrebbe essere interpretato in maniera conforme all’art. 8 della direttiva 2013/33/UE che prevede il trattenimento solo nel caso in cui non possano essere applicate misure meno coercitive.
Nel caso di stranieri già trattenuti in un centro di identificazione ed espulsione ai fini dell’esecuzione di un provvedimento di rimpatrio, il richiedente rimane in stato di trattenimento laddove si hanno fondati motivi per sostenere che la domanda sia strumentale e abbia come obiettivo di impedire l’esecuzione dell’espulsione. Non è chiaro in cosa si concretizzino i fondati motivi e non viene specificamente prevista, nel dettato della norma, una valutazione individuale di tutte le circostanze pertinenti.
A tal proposito, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, pur non escludendo la possibilità della detenzione amministrativa per i richiedenti protezione internazionale, nella causa Arslan [1], riguardante l’applicazione della Direttiva sui rimpatri 2008/115/CE nel caso di richiesta di protezione internazionale, ha ricordato che il trattenimento del richiedente asilo non deve essere automatico ma presuppone una verifica caso per caso e comunque che se la persona era già trattenuta per un rimpatrio a causa del soggiorno irregolare occorre “comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio”. [2]
Quindi, dalla sentenza Arslan si deduce che la circostanza in cui il richiedente sia stato precedentemente oggetto di un precedente provvedimento di respingimento o di espulsione o di trattenimento “non permette di presumere, senza una valutazione caso per caso di tutte le circostanze pertinenti, che egli abbia presentato tale domanda al solo scopo di ritardare o compromettere l’esecuzione della decisione di allontanamento e che sia oggettivamente necessario e proporzionato mantenere il provvedimento di trattenimento”.

La durata del trattenimento.

L’ultimo periodo del comma 5 dell’art. 6 prevede, nel caso in cui il trattenimento in un centro di identificazione ed espulsione (CIE) sia già in corso al momento della presentazione della domanda di protezione internazionale, la proroga del periodo di trattenimento fino ad un massimo di ulteriori sessanta giorni ai fini dell’esame della domanda di protezione internazionale, per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda. 
In generale, il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame della domanda, ma considerando i tempi medi in Italia per la conclusione di una procedura d’asilo, questo dato non appare confortante.
In conseguenza della presentazione di un ricorso giurisdizionale contro il diniego alla domanda di protezione, il trattenimento può essere prorogato per ulteriori periodi successivi di sessanta giorni da parte del tribunale in composizione monocratica fino all’adozione del provvedimento di sospensiva e per tutto il tempo in cui il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale, fino ad un massimo di dodici mesi. La previsione relativa alla permanenza nel CIE per tutto il tempo in cui il cittadino straniero è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in qualità di richiedente protezione internazionale si applica a tutti i richiedenti trattenuti in un CIE, anche a quelli che, in ipotesi, non erano già in stato di trattenimento ai fini dell’esecuzione di un provvedimento di espulsione introducendo elementi di arretramento rispetto alle garanzie e ai diritti dei richiedenti asilo.
La durata massima del trattenimento ai fini dell’esame della domanda di protezione internazionale è, quindi, fissata in dodici mesi. Una durata complessiva paradossalmente molto superiore a quella prevista per stranieri espulsi e trattenuti per altri motivi, che non può superare un massimo di tre mesi. Non viene prevista una forte limitazione dei tempi e delle fattispecie per il trattenimento nei CIE, e sarebbe necessario disporre una più chiara esclusione delle situazioni vulnerabili, sebbene sia espressamente proibito il trattenimento di minori non accompagnati [3] e prevedere che in caso di ricorso con accoglimento dell’istanza sospensiva all’espulsione il richiedente sia ricevuto nelle strutture ordinarie di accoglienza. Non a caso il trattenimento in un CIE risulta legittimo finché l’espulsione è praticabile, altrimenti la detenzione dovrebbe cessare. Il richiedente protezione internazionale, di per sé, non può essere espulso o respinto, fino alla definizione della domanda e sino a che non sono spirati inutilmente i termini per ricorrere contro il diniego della stessa.

Le condizioni di detenzione.

Per quanto concerne le condizioni di trattenimento, disciplinate dall’art.7 del decreto in esame, viene sancito il diritto del richiedente ad essere informato, in una lingua che si suppone comprensibile, dei suoi diritti ed obblighi e viene chiaramente prevista una verifica periodica della sussistenza di situazioni di vulnerabilità non compatibili con il trattenimento o che comunque richiedano assistenza particolare. Inoltre, deve essere garantito l’accesso ai luoghi di custodia di rappresentanti dell’UNHCR e di enti con esperienza consolidata nel settore. Tuttavia, la disposizione successiva prevede immediatamente la possibilità di limitare tale accesso per ragioni di ordine e sicurezza pubblica.
E’ da valutare negativamente l’assenza di una previsione che disponga la separazione all’interno dei CIE dei richiedenti asilo da altri cittadini stranieri trattenuti e la presenza di personale dell’Ufficio Immigrazione al fine di garantire un agevole accesso alla procedura di protezione internazionale.

1.3 Il Sistema di Accoglienza.
Si delinea un sistema di accoglienza che si articola in più fasi: soccorso, prima e seconda accoglienza.

La prima accoglienza.
In sostanza, dopo una fase di primo soccorso nei centri di primo soccorso e accoglienza (CPSA) istituiti nei principali luoghi di sbarco ai sensi della legge Puglia n. 563/1995 dove viene avviata l’identificazione, si prevede una fase di prima accoglienza nei centri governativi per richiedenti asilo, per l’espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica, istituiti con decreto del Ministero dell’Interno. La gestione di tali centri è affidata ad enti locali, enti pubblici o privati che operano nel settore. Le nuove strutture verranno realizzate attraverso la riconversione dei centri per richiedenti asilo (CARA).
Sebbene tale sistema non appaia come una fondamentale novità rispetto al passato, l’introduzione dei centri di prima accoglienza, rappresenta uno dei punti critici del decreto.
I tempi di permanenza, purtroppo, non sono predeterminati. All’art. 9, comma 4, infatti, si legge che il richiedente è accolto “per il tempo necessario” all’espletamento delle operazioni di identificazione ed all’avvio del procedimento di esame della domanda, nonché all’accertamento dello stato di salute al fine di verificare anche eventuali condizioni di vulnerabilità. Per cui non possono essere accolti in tali centri cittadini stranieri che si rivolgano autonomamente alla questura per formalizzare richiesta di protezione. Infatti tali centri devono essere adoperati solo se effettivamente necessario a garantire una prima assistenza ed a identificare lo straniero. Quindi non rappresentano un passaggio obbligato per accedere alla seconda accoglienza. Tuttavia, in assenza di un termine massimo, il rischio è di riproporre gli stessi problemi presenti nell’attuale sistema dei CARA, quali le dimensioni, gli elevati costi per lo Stato dovuti alla lunga permanenza dei richiedenti, la bassa qualità dei servizi erogati.
Nel caso dei minori stranieri non accompagnati è opportunamente disposto un termine massimo di 60 giorni, per completare l’identificazione ed eventualmente verificare l’età. Tali centri devono comunque essere specificamente predisposti per accogliere e tutelare il minore.
E’ inoltre previsto che in caso di temporanea indisponibilità nel sistema di accoglienza territoriale ed in considerazione delle esigenze imposte dalla consistenza dei flussi di richiedenti il richiedente rimanga in accoglienza nei centri governativi per il tempo necessario al trasferimento. E’ previsto che i richiedenti in condizione di vulnerabilità siano trasferiti in via prioritaria.
Il ruolo dei centri governativi dovrebbe essere esclusivamente quello di prima accoglienza. Pertanto, deve essere inderogabilmente previsto il trasferimento dei richiedenti asilo in tempi brevissimi verso le strutture territoriali di accoglienza. Tenuto conto dei termini entro cui la domanda deve essere registrata, previsti dall’articolo 6 della Direttiva 2013/32/UE4 [4], la permanenza in tali centri non dovrebbe superare qualche settimana.

La seconda accoglienza.
Quindi, il richiedente, che ne fa richiesta, che ha formalizzato la domanda e non dispone di mezzi di sussistenza (il riferimento è l’importo annuo dell’assegno sociale) è avviato al sistema di accoglienza predisposto dagli enti locali e finanziato dal Ministero dell’interno (c.d. SPRAR). L’accoglienza è in ogni caso garantita fino alla decisione della Commissione territoriale oppure, in caso di ricorso, fino all’esito dell’istanza sospensiva e/o alla definizione del procedimento di primo grado. In sostanza, fin quando è autorizzata la permanenza sul territorio italiano, nei casi in cui la proposizione del ricorso non genere la sospensione automatica del provvedimento impugnato.
In ogni caso ogni persona accolta in queste strutture deve ricevere assistenza in condizioni che tutelano la dignità umana. Devono essere garantiti servizi minimi quali un alloggio adeguato e un vitto rispettoso delle varie tradizioni, la mediazione linguistica e culturale, corsi di lingua italiana, percorsi di formazione e professionali, orientamento e assistenza legale.
Per quanto concerne i minori non accompagnati, in assenza di posti disponibili nelle strutture SPRAR, l’accoglienza deve essere garantita dall’Ente locale.

Accoglienza straordinaria.
Infine, è prevista la possibilità di allestire strutture temporanee, individuate dalle prefetture, per fare fronte ad arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti che possono esaurire le disponibilità ordinarie nelle altre strutture governative o nei servizi predisposti dagli enti locali, previa valutazione delle condizioni di salute del richiedente, anche al fine di accertare la sussistenza di esigenze particolari di accoglienza. Viene mantenuto quindi un approccio di tipo emergenziale.
Le operazioni di identificazione e verbalizzazione della domanda sono espletate  presso la questura più vicina al luogo di accoglienza. La permanenza in tali strutture è limitata al tempo strettamente necessario al trasferimento del richiedente nelle strutture di prima o seconda accoglienza. Considerando la carenza di posti a livello nazionale ed il rallentamento delle procedure d’asilo anche in questo caso sarebbe stato necessario stabilire un termine chiaro, al fine di tutelare il godimento, da parte dei richiedenti, dei diritti legati all’accoglienza. Tale disposizione è tuttavia conforme all’articolo 18, comma 9 della direttiva europea, che consente la predisposizione di condizioni di accoglienza straordinarie purché rispondenti alle esigenze essenziali, in via eccezionale, quando le capacità di alloggio ordinarie sono momentaneamente esaurite.
Le strutture di emergenza rendono difficile monitorare il livello dei servizi offerti. Per questo motivo tali strutture dovrebbero essere utilizzate solo in modo residuale.

1.4 Programmazione.
Viene attribuito, al Tavolo di coordinamento, già insediato presso il Ministero dell’interno, il compito di predisporre annualmente un Piano nazionale per l’accoglienza e di individuare i criteri di ripartizione regionale delle disponibilità di accoglienza, mentre, a livello territoriale, i Tavoli regionali, insediati presso le prefetture capoluogo di regione, hanno compiti di attuazione della programmazione predisposta dal Tavolo nazionale.
Non è prevista la creazione di un sistema nazionale informatizzato di raccolta dati che, tenendo conto del numero medio di richiedenti asilo che hanno presentato domanda in Italia negli ultimi anni e dei tempi medi della procedura per il riconoscimento della protezione internazionale, avrebbe reso possibile la promozione di un sistema d’accoglienza efficiente, anche da un punto di vista economico finanziario, e la flessibilità tale da rispondere a variazioni, anche significative, dei flussi non programmati e delle domande d’asilo, attraverso l’individuazione di un numero di posti ordinari e di una quota di riserva di posti aggiuntivi di cui usufruire in via straordinaria, tenendo in considerazione i picchi di arrivi su base stagionale.

1.5. Monitoraggio.
Infine, viene prevista all’art. 20 un attività di monitoraggio e controllo della qualità dei servizi erogati e del rispetto dei livelli di accoglienza fissati nonché delle modalità di affidamento dei servizi di accoglienza da parte degli enti locali e dei soggetti che si occupano della gestione delle strutture di accoglienza. Degli esiti di tale attività sarà dato atto nella relazione che ogni anno il Ministro dell’interno presenta alle Camere sul funzionamento del sistema di accoglienza.
E’ semplicemente previsto che tale attività di controllo venga svolta dal Ministero dell’Interno, avvalendosi anche delle prefetture e di qualificate figure professionali e/o di competenti organizzazioni internazionali o intergovernative e resta l’attività di monitoraggio del servizio centrale presso il Ministero dell’Interno. Sarebbe auspicabile, come sottolineato dallo stesso Alto Commissariato [5], arrivare all’istituzione di una figura terza di Garante che possa tutelare il buon funzionamento dell’intero sistema, considerando comunque che nella maggioranza dei casi è proprio la scarsa chiarezza della normativa a permettere di lucrare e di aggirare le regole.

1.6 Altre novità.

Altre novità sono l’abrogazione della possibilità di corrispondere un sussidio economico diretto al richiedente; l’allungamento da tre a sei mesi della validità iniziale del permesso di soggiorno per richiesta asilo, rinnovabile; un più rapido accesso del richiedente al mercato del lavoro (due mesi dalla presentazione della domanda). Al momento della verbalizzazione della domanda il richiedente riceve una ricevuta valida come permesso di soggiorno provvisorio e per quanto concerne l’obbligo di comunicare il domicilio si concretizza in una dichiarazione da riportare nella domanda di protezione, senza necessità di allegare altri documenti comprovanti il proprio domicilio. Il CIE in cui il richiedente è trattenuto o il centro in cui il richiedente è accolto costituiscono luogo di domicilio per le notifiche e comunicazioni e luogo di dimora abituale ai fini dell’iscrizione anagrafica per il richiedente già identificato, a cui è stato rilasciato il permesso di soggiorno per richiesta di asilo o anche la sola ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione.

2. Il Capo II.

Il Capo II reca le norme di attuazione della direttiva 2013/32 sulle procedure per il riconoscimento e la revoca dello status di protezione internazionale, aggiornando il decreto legislativo n. 25/2008 di recepimento della direttiva 2005/85/CE, riformando solo in parte la procedura di esame delle domande di asilo.
L’adeguamento alla direttiva europea in materia di procedure si caratterizza per un intervento normativo più limitato e prevede alcune disposizioni costruttive.
- Viene introdotta la definizione di persone vulnerabili: minori; minori non accompagnati; disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, genitori singoli con figli minori, vittime della tratta di esseri umani, persone affette da gravi malattie o da disturbi mentali; persone per le quali è accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale, vittime di mutilazioni genitali, ed eliminata la definizione di paese di origine sicuro.
- Vengono predisposti corsi di formazione per i componenti delle Commissioni ed è previsto che i componenti delle Commissioni territoriali siano designati in base alle competenze ed esperienze acquisite in materia di protezione internazionale o comunque di tutela dei diritti umani, prevedendo la possibilità di consultare esperti su aspetti particolari di carattere religioso, culturale, sanitario, di genere e relativi ai minori ai fini dell’esame della domanda e disporre visite mediche per accertare persecuzioni o danni gravi. E’ prevista un’adeguata formazione per gli operatori di polizia, sono introdotte disposizioni a tutela dei minori e delle categorie vulnerabili in generale, ad esempio al colloquio del minore devono essere presenti un membro della Commissione con formazione specifica, il genitore ed eventualmente personale di sostegno.
E’ predisposto un codice di condotta per i componenti delle Commissioni, gli interpreti e il personale di supporto. Sarebbe stato desiderabile prevedere un’adeguata formazione specificatamente anche del personale dei centri di trattenimento, delle guardie di frontiera, del personale della marina militare e di tutti i centri d’accoglienza per richiedenti asilo.
- Il colloquio personale innanzi alla Commissione può essere registrato. La Commissione può decidere di non ascoltare il richiedente laddove ritenga, sulla base di un elenco di Paesi indicato dalla Commissione nazionale periodicamente, di avere motivi già sufficienti per concedere la protezione sussidiaria. Il richiedente, entro tre giorni dalla comunicazione di tale decisione da parte della CT, può comunque chiedere di essere ascoltato.
- L’art.10 assicura al richiedente, che ha manifestato volontà di chiedere protezione in frontiera ovvero nelle zone di transito, il diritto di informazione sulla procedura, sui suoi diritti e doveri e la possibilità di entrare in contatto con l’UNHCR o rappresentanti di organismi con esperienza consolidata nel settore. L’accesso di tali organismi può essere limitato ma mai impedito completamente.
- Il richiedente è autorizzato a rimanere sul territorio dello Stato fino alla decisione della Commissione territoriale. Le autorità devono verbalizzare la domanda di asilo (Modello C3) entro tre giorni dalla manifestazione della volontà di chiedere protezione, sei nel caso in cui la volontà è manifestata in frontiera e dieci giorni in caso di un elevato numero di richieste in conseguenza di consistenti e ravvicinati arrivi di richiedenti.
- Viene specificato che la procedura di esame debba concludersi entro sei mesi dalla presentazione della domanda. Vengono anche previste (art. 28 bis) procedure accelerate per i richiedenti trattenuti in un CIE e in caso di dubbi sulla strumentalizzazione della richiesta di asilo. Tuttavia, non solo è prevista la possibilità di prorogare tale termine di nove mesi in alcuni casi specificati e di ulteriori tre in casi eccezionali, ma non viene nemmeno specificato il termine entro cui la decisione sulla domanda di protezione debba essere notificata al richiedente.
Il termine è prorogato di ulteriori nove mesi quando:
a) l’esame della domanda richiede la valutazione di questioni complesse in fatto o in diritto;
b) in presenza di un numero elevato di domande presentate contemporaneamente;
c) il ritardo è da attribuire all’inosservanza da parte del richiedente di obblighi di cooperazione. Ma poi non viene definito il quantitativo di domande di asilo che possa rientrare nella definizione di cui alla lettera b), lasciando ampi margini di discrezionalità.
Nel caso in cui il richiedente si allontani senza motivo dalla struttura di accoglienza, l’esame della domanda viene sospeso e può essere riattivato, su richiesta, una volta sola nei successivi 12 mesi altrimenti il procedimento si considera estinto (art. 23 bis).
- In caso di ricorso avverso il diniego della Commissione, è competente il Tribunale in composizione monocratica del capoluogo di distretto di Corte d’appello in cui ha sede la CT ovvero la struttura o il centro in cui il richiedente è eventualmente accolto. Il termine è sei mesi per l’esame del ricorso giurisdizionale. Sono individuati nuovi criteri di competenza territoriale per la proposizione del ricorso avverso la decisione negativa della CT, individuati nella competenza del Tribunale in composizione monocratica del capoluogo del distretto di Corte d’Appello in cui ha sede la CT o la sezione che ha pronunciato la decisione, ovvero, se il richiedente è accolto in una struttura di accoglienza governativa o in una struttura SPRAR oppure trattenuto in un CIE, nel Tribunale in composizione monocratica che ha sede nel capoluogo di distretto di Corte di Appello in cui ha sede la struttura o il centro. Il tribunale decide entro sei mesi dalla presentazione del ricorso.
Ora bisognerà aspettare e vedere come la nuova normativa verrà applicata nella prassi.