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Il sistema di accoglienza ai tempi della pandemia: osservazioni sulla situazione attuale

L’accoglienza italiana a fronte dell’emergenza Covid-19 con particolare riferimento ai due sistemi Siproimi e Cas *

23 novembre 2020

di Kevin Zanardo, ex operatore sociale attualmente iscritto al corso di laurea magistrale "Lavoro, cittadinanza sociale e interculturalità".

* L’elaborato è stato redatto prima della pubblicazione del Decreto Legge n. 130 del 21/10/2020 che interviene con delle modifiche al sistema di accoglienza. Gli sviluppi ed effetti di queste modifiche sono ancora tutti da valutare, anche se ad una prima analisi difficilmente andranno ad intaccare i limiti strutturali del sistema d’accoglienza (ndR.).

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La realtà dell’accoglienza dei richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale in Italia si è recentemente trovata a dover gestire l’evento inatteso e destabilizzante dell’emergenza sanitaria Covid-19. Che siano ospitati nei CAS o nel SIPROIMI, i beneficiari si sono visti catapultati in una situazione inedita e per di più in terra straniera, così come gli enti titolari e gestori dei vari centri hanno dovuto organizzarsi per rispondere a delle precise richieste di contenimento del contagio a cui sono sottoposti tutti coloro che si trovano sul territorio nazionale. I due sistemi, quello dei CAS e quello SIPROIMI, rispondono a visioni sempre più lontane tra loro, con ricadute concrete sulla gestione delle strutture, dei servizi offerti e del numero di persone accolte. In un momento in cui il distanziamento fisico diventa imperativo, la recente tendenza a sovradimensionare le capacità ricettive dei CAS dovuta al Decreto Salvini sembra non favorire le misure anti-contagio, a fronte dello smantellamento di un’accoglienza diffusa che le avrebbe, invece, probabilmente facilitate.

Oltre all’aspetto prettamente sanitario (prevenzione e gestione dei contagi), si deve considerare quanto da esso derivi; si pensi in particolare alla gestione dei bisogni delle persone in quarantena, da quelli burocratici di rinnovo del permesso di soggiorno a quelli lavorativi e di tirocinio, fino al fattore relazionale tra ospiti e operatori (frequenza di interazione e cambiamenti dovuti alla gestione emergenziale).

È verosimile che un’accoglienza di tipo inclusivo, capace di dotare i beneficiari degli strumenti e delle possibilità per orientarsi ed entrare in contatto con il territorio, sia anche in grado di formare coscienze più attente e pronte a recepire informazioni utili a gestire un’emergenza come quella che stiamo vivendo. L’investimento sociale, pertanto, favorirebbe non solo l’automatica adozione di comportamenti formalmente corretti, ma soprattutto una condivisione del concetto di responsabilità civica che sottostà al condividere un’esperienza di difficoltà comune. Un sistema d’accoglienza virtuoso riuscirebbe a garantire pari diritti di tutela della salute a tutte le persone che ospita e a cui dà lavoro, evitando la marginalizzazione di un’intera categoria di individui. Pertanto, è probabile che un’accoglienza di tipo diffuso sul territorio, che proponga quindi la coabitazione in strutture abitativamente idonee, agevolmente connesse al Servizio Sanitario Nazionale e, soprattutto, non sovraffollate, riesca a garantire più efficacemente il diritto costituzionale alla salute a tutti i suoi beneficiari e operatori.

La normativa e la ricezione di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale hanno assunto un carattere più sistemico in anni relativamente recenti. Sul piano giuridico si possono individuare diverse fasi di avanzamento verso la creazione di un vero e proprio sistema d’accoglienza, tenendo a mente lo stretto legame politico e storico che dirige le scelte dei legislatori. Nel secondo dopoguerra, sia i padri costituenti in Italia che le rappresentanze di varie nazioni sul piano internazionale hanno sentito il bisogno di considerare per la prima volta la possibilità da parte degli Stati di riconoscere una forma di protezione internazionale rivolta a cittadini stranieri.

Se infatti troviamo all’articolo 10 comma 3 della Costituzione italiana dei riferimenti a un generico diritto di asilo, l’Italia effettivamente aderì nel 1954 alla Convenzione di Ginevra, optando però per una restrizione del riconoscimento dell’asilo ai soli cittadini europei. Bisognerà aspettare la legge Martelli del 1990 per l’eliminazione di tale restrizione e l’inserimento nel sistema legislativo italiano di uno specifico riferimento all’asilo, legge che verrà messa in discussione pochi anni dopo dall’ingente mole di sbarchi sulle coste italiane di persone provenienti dall’area balcanica. Il legislatore non aveva difatti previsto né forme di protezione che superassero i limiti restrittivi dello status di rifugiato come pensato dalla Convenzione di Ginevra, né un qualsivoglia sistema di accoglienza dei richiedenti. Sull’onda di un approccio che prevedeva politiche ad hoc, la legge Puglia del 1995 svilupperà la prima forma embrionale di accoglienza, sebbene quest’ultimo termine possa essere considerato improprio a fronte del mero intento di identificazione e contenimento dei profughi, privati di qualsiasi forma di assistenza legale e di inserimento territoriale. [1]

Tuttavia, ciò che riguarda più da vicino la biforcazione dell’accoglienza verso due ottiche e sistemi diversi può essere fatto risalire al 1999, l’anno del via al progetto “Azione Comune”, nato dalla collaborazione tra il Consiglio Italiano per i Rifugiati e il Terzo Settore, sulla cui scia si svilupperà poi il “Piano Nazionale Asilo” (PNA) affidato all’ANCI. Da questo momento si potrà finalmente parlare di una progettualità che vede nell’accoglienza dei richiedenti asilo non solo l’erogazione di vitto e alloggio, ma anche di servizi di assistenza legale, psicologica e di mediazione, nonché di inserimento sociale dei titolari di protezione.

L’approvazione della legge Bossi-Fini nel 2002, nonostante la considerevole carica restrittiva dei diritti dei cittadini stranieri in Italia, ha in realtà segnato un ulteriore passo di istituzionalizzazione della filosofia del PNA, desumendone il Sistema di Protezione dei Rifugiati e Richiedenti Asilo (SPRAR), al quale i Comuni possono scegliere di partecipare su base volontaria tramite i bandi del Ministero dell’Interno; i Comuni vincitori, poi, appalteranno il servizio a enti gestori normalmente appartenenti al Terzo Settore. La base volontaristica sarà uno dei fattori che porterà (assieme alla modesta entità dei finanziamenti ministeriali) a una scarsa capacità di copertura numerica nell’accoglienza SPRAR, che verrà drammatizzata nel 2011 dallo scoppio delle primavere arabe e del conseguente approdo di profughi sulle coste siciliane. [2]

Quella che verrà denominata l’Emergenza Nord Africa (ENA), segnerà infatti il bivio senza (ancora) ritorno che si parò dinanzi al sistema dell’accoglienza italiana.

Percorriamo ora le due strade cercando di leggerne sommariamente le prime implicazioni. Innanzitutto, si verranno a creare le prime risposte emergenziali dopo l’istituzione degli SPRAR, poiché l’ENA era dato in gestione alla Protezione Civile in un contesto che escludeva una visione a lungo termine, impedendo un processo di policy making. [3]

Poi, quando nel 2015 la cosiddetta “Direttiva Accoglienza” (2013/33/UE) fu recepita dal nostro paese tramite il d.lgs. n. 142/2015, lo iato che si stava producendo non venne arginato, bensì istituzionalizzato. Se infatti il sistema SPRAR continuava a esistere grossomodo in maniera invariata, il d.lgs. n. 142 introdusse all’art. 11 la possibilità di avvalersi per una “prima accoglienza” dei Centri d’Accoglienza Straordinaria (CAS).

Nati con l’intento di assorbire in via temporanea (comma 3) i numeri difficilmente gestibili dei nuovi arrivi, i CAS dovevano essere una fase di passaggio per i richiedenti asilo in attesa di essere inseriti nel sistema SPRAR, a loro di fatto dedicato. Nella pratica non fu così. Accadde infatti che la limitata capacità di assorbire i numeri dei richiedenti asilo da parte degli SPRAR portò moltissimi di questi a essere accolti per mesi, se non anni, all’interno dei CAS. L’accoglienza infatti è garantita al richiedente fin quando non gli sarà stato notificato l’esito della Commissione Territoriale che ha esaminato la sua domanda, mentre nel caso di un diniego potrà rimanere fintanto che non abbia ricevuto la sentenza del ricorso da lui presentato. Pur non essendo specificato dal decreto, si avverò fattualmente un’informale divisione dei compiti. [4]

All’art. 14 c. 4 si legge che «le misure di accoglienza sono assicurate per la durata del procedimento di esame della domanda [di asilo]». [5]

Ciò implica che quando la procedura di asilo si è conclusa l’accoglienza deve cessare e lo straniero deve essere allontanato dal centro, anche se non ha i mezzi per mantenersi e per trovare da solo un alloggio. Una circolare del Ministero ha poi chiarito come questa disposizione valga solo per i CAS e non per gli SPRAR. Ecco che chi abbia ottenuto una forma di protezione deve allontanarsi dal centro se si trova in un CAS, mentre può rimanere nel caso sia accolto in uno SPRAR. Ciò ha provocato una divisione attuata in accordo tra gli enti gestori dei due tipi di centri, per cui gradualmente la popolazione beneficiaria degli SPRAR si è andata via via definendo come pressoché interamente composta di titolari di protezione, mentre i richiedenti erano confinati nei CAS.

A questa prima divisione di status vanno aggiunte quelle relative alla governance dei centri. Pur essendo due sistemi promossi dal governo italiano e legati a dei bandi pubblici, il sistema SPRAR ha come enti responsabili i Comuni che hanno vinto il bando, seguiti dal Servizio Centrale, ente creato dal Ministero dell’Interno ma gestito dall’ANCI. Il Servizio Centrale svolge funzioni di coordinamento e controllo, stabilendo gli standard dell’accoglienza consultabili nel Manuale Operativo.

Sono in effetti standard elevati: assistenza legale e psicologica, mediazione, corsi di italiano L2 e inserimento socio-lavorativo. L’ottica è dunque quella di promuovere percorsi di inclusione sociale, soprattutto quando declinati in un contesto di accoglienza diffusa (beneficiari ospitati in appartamenti o in centri collettivi di piccole dimensioni). I CAS, invece, hanno come enti titolari le Prefetture, le quali affidano tramite appalto la gestione dei centri non solo a cooperative sociali ma anche ad albergatori. Inoltre, la rete dei CAS non ha mai definito dei veri e propri standard in maniera autonoma, [6] essendo dei centri immaginati come provvisori. A tal proposito si rivela chiarificatore il rapporto “Straordinaria Accoglienza” della cooperativa sociale In Migrazione, che sui servizi nei bandi di gara pubblicati dalle Prefetture evidenzia il non raggiungimento della sufficienza in oltre il 60% dei casi. [7]

L’unico punto di forza si è rivelato essere la situazione dell’assistenza sanitaria, considerata positivamente in 85 bandi sui 101 analizzati. Il rapporto, infine, ha rilevato che una delle principali criticità sono le dimensioni delle strutture CAS. Soltanto in poco più di una gara di appalto su quattro viene stabilito un limite inferiore ai 60 ospiti per centro di accoglienza. Nel 68% dei casi, viene invece data la possibilità di aprire centri con una capacità ricettiva tra gli 80 e i 300 utenti. L’ottica è pertanto del tutto diversa da quella degli SPRAR, essendo quella dei CAS molto più incentrata su un’emergenzialità permanente che porta a non investire nell’accoglienza, affiancata da una volontà di controllo e sorveglianza più tipica degli organi di polizia come le Prefetture [8] ed ereditata attraverso la Turco Napolitano (l.n. 40/1998) dal Tulps. [9]

È in queste problematiche sempre più cronicizzate e sistemiche che la legge n. 132/2018 trova terreno fertile per la sua approvazione. [10] Senza addentrarci ora nella questione dell’abrogazione della protezione umanitaria e della sua ricaduta sulla situazione di numerosissimi richiedenti e titolari, è da notare come di fatto le tendenze sopra descritte si siano di fatto polarizzate.

Da un lato il sistema SPRAR è diventato SIPROIMI (Sistema di Protezione per Titolari di Protezione Internazionale e per Minori Stranieri Non Accompagnati), [11] formalizzando la divisione informale sopra descritta per la quale i richiedenti asilo erano esclusi dall’accoglienza dei Comuni, mentre il taglio ai capitolati dei bandi per i CAS previsto dal Decreto Ministeriale del 20 novembre 2018 ha prodotto un ennesimo abbassamento della qualità dei servizi offerti, favorendo una gara al ribasso che ha premiato un approccio più “alberghiero” che sociale.

È dunque in questo contesto che si verifica l’emergenza sanitaria dovuta alla pandemia Covid-19. Consultando l’Atlante SPRAR-SIPROIMI relativo al 2018 possiamo apprezzare come tra gli impegni dell’accoglienza vi sia l’iscrizione al SSN, anche se in metà dei casi si è incorsi in ritardi legati alla burocrazia di questure, comuni e ASL. [12] Inoltre, possiamo ancora leggere che «per la maggior parte dei progetti (75%) il protocollo siglato stabilisce procedure specifiche atte a garantire interventi sanitari tempestivi e, secondariamente, altri protocolli volti da una parte ad agevolare le procedure burocratiche per l’accesso ai servizi (55,4%) e, dall’altra, a rafforzare i piani di supporto, riabilitazione e terapeutici dedicati al singolo individuo (54,3%)».

Dal capitolato dei CAS pubblicato dalla Prefetture di Venezia, ad esempio, si può leggere che:
«tutti i migranti ospiti dei centri hanno accesso alle prestazioni del servizio sanitario nazionale. A tal fine, l’ente gestore pone in essere le procedure necessarie per l’iscrizione degli stranieri al servizio sanitario nazionale o per il rilascio del tesserino STP in relazione alla posizione giuridica degli stessi. È inoltre assicurato un servizio complementare di assistenza sanitaria calibrato in relazione alla tipologia ed alla dimensione dei centri, secondo quanto previsto nelle specifiche tecniche. Sono in ogni caso assicurati la visita medica d’ingresso nonché, al ricorrere delle esigenze, gli interventi di primo soccorso sanitario finalizzati all’accertamento di patologie che richiedono misure di isolamento o visite specialistiche o percorsi diagnostici e/o terapeutici presso le strutture sanitarie pubbliche ed all’accertamento di situazioni di vulnerabilità». [13]

Si fa, inoltre, riferimento all’individuazione da parte del direttore del CAS di un medico affiliato al SSN a cui affidare la responsabilità sanitaria del centro. Ciononostante, non sono ancora state pubblicate sui siti delle Prefetture le rendicontazioni da parte degli enti gestori, rendendo momentaneamente impossibile una ricerca sulla spesa sanitaria rispetto all’anno 2019. [14]

La legge “Cura Italia” (l.n. 27/2020), infine, fa riferimento specifico al sistema d’accoglienza all’art. 86, in cui si presenta la possibilità di continuare a ospitare (in deroga a quanto prevede la normativa ordinaria) richiedenti asilo e titolari di protezione umanitaria, autorizzando le Prefetture, in accordo con l’ente gestore, a individuare strutture per l’accoglienza e l’isolamento dei beneficiari. Vi possono inoltre essere deroghe al Manuale di Rendicontazione SIPROIMI, prevedendo un utilizzo di risorse finanziarie più mirato all’acquisto di dispositivi sanitari.

Infine, per quanto concerne i CAS, Omid Firouzi Tabar sottolinea come «l’emergenza sanitaria ha acuito, in alcuni casi spinto all’esasperazione, problematiche di tipo strutturale già da tempo presenti». [15]

Tuttavia, sul sito del Ministero dell’Interno possiamo leggere:
«Fondamentale l’attività informativa che deve essere assicurata, in modo ampio e aggiornato, dagli enti gestori dei centri, con l’ausilio dei mediatori culturali. In particolare: sui rischi della diffusione del virus, sulle prescrizioni anche igienico-sanitarie, sul distanziamento all’interno dei centri, sulle limitazioni degli spostamenti e, nei casi in cui siano in atto le più stringenti misure previste per i casi di isolamento fiduciario o di quarantena, sull’esigenza del loro assoluto rispetto. Per impedire gli spostamenti sul territorio sino al termine delle misure emergenziali, dovrà essere garantita e monitorata la prosecuzione dell’accoglienza anche a favore di coloro che non hanno più titolo a permanere nei centri. I prefetti sono chiamati a monitorare il rispetto delle prescrizioni e a intercettare eventuali difficoltà operative sul territorio, anche assumendo ulteriori iniziative d’intesa con le altre istituzioni locali, in particolare sanitarie». [16]

Un impegno concreto è stato comunque fornito da varie associazioni, progetti e giunte comunali, con la diffusione di video in diverse lingue accomunati dallo scopo di informare i non italofoni sulle norme igienico-sanitarie e comportamentali anti-Covid. [17]

Non è affatto inverosimile pensare, a questo punto, che diversi modi di intendere e fare accoglienza determinino situazioni più o meno favorevoli all’emergere di vecchi e nuovi rischi sociali, intendendo di fatto l’attuale pandemia un rischio sociosanitario “vecchio” per la sua natura squisitamente corporea, “nuovo” per la sua portata globale ed emergenziale. Un diverso modo di intendere l’accoglienza forma in modo diverso anche i beneficiari, resi più o meno capaci di rispondere velocemente e in maniera efficace a situazioni in cui viene esplicitamente richiesto dallo Stato un comune sforzo di responsabilità civica.

Ad ogni modo, non si deve dimenticare che approcci più inclusivi come quello del modello SIPROIMI hanno disposto di più mezzi per rispondere in maniera idonea alle esigenze sia della Nazione che dei propri ospiti, a fronte di una reazione probabilmente non altrettanto all’altezza da parte dell’affaticato sistema dei CAS. Ciononostante, un ulteriore discrimine potrebbe essere individuato non solo nella differente titolarità della gestione dei due sistemi, ma anche nel differente grado di “diffusione” dell’accoglienza sul territorio. Questo perché, pur essendo oramai più tipica dei SIPROIMI che dei CAS, l’individuazione di appartamenti o centri collettivi di piccole dimensioni è una soluzione lungimirante adottata da enti gestori di entrambi i sistemi. [18] Un’accoglienza diffusa dovrebbe essere in grado sia di garantire un più facile distanziamento sociale tra gli ospiti, sia una più fluida interazione e comunicazione (anche se a distanza) tra il personale preposto e i beneficiari, rispondendo ai bisogni sopra elencati. Potrebbe essere una rilevazione interessante, infine, l’eventuale formulazione di soluzioni originali da parte della popolazione indagata, sia a livello di risorse materiali, personali, di rete esterna o di peer tutoring.

In sintesi, una maggiore inclusione sociale sembrerebbe una risposta adeguata alle problematiche e ai rischi creati dalle disuguaglianze sociali. Un investimento sociale sull’accoglienza, infatti, ha ricadute dirette sulla salute delle persone coinvolte e sulla loro capacità di sentirsi parte attiva di una comunità. Gli ospiti dei SIPROIMI e dei CAS fanno parte di una comunità territoriale chiamata a rispondere efficacemente a un’inedita situazione di emergenza che, per sua natura, colpisce a prescindere dallo stato giuridico e dalla nazionalità, ma verso cui sono state prescritte misure che, al contrario, possono fortemente dipendere da questi fattori. [19]