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Espulsione - Commento all’art. 19 del regolamento di attuazione

Modalità di inoltro della domanda di speciale autorizzazione al rientro per gli stranieri espulsi, prevista dall’art.13, comma 13, del T.U.

6 aprile 2005

Già nel precedente regolamento di attuazione il testo originario all’art 19 prevedeva che nel caso di stranieri colpiti da provvedimento di espulsione sulla base di quanto stabilisce l’art 13 e seguenti del T.U vige il divieto di rientro per 10 anni e che il termine si conta prendendo a riferimento la data di esecuzione dell’espulsione, attestata dal timbro di uscita apposto sul passaporto, ovvero da ogni altro documento comprovante l’assenza dello straniero dal territorio italiano.
Questo divieto fa si che solo una volta trascorso questo termine sarà possibile per lo straniero attivare una nuova procedura, non quindi recuperando il vecchio permesso di soggiorno (nel caso in cui ne avesse avuto uno prima dell’espulsione), ma attivando una nuova procedura per l’ingresso regolare dall’estero in base ad una tipologia di visto di ingresso e di relativo permesso di soggiorno previsti dal T.U.
Naturalmente, perché si possa attivare questa nuova procedura, è necessario che lo straniero abbia rispettato il periodo di interdizione assegnato dalla legge.

Il testo originario dell’art. 19 prevedeva che il divieto di rientro nel territorio dello stato nei confronti delle persone espulse operasse a decorrere dalla data di espulsione attestata dal timbro di uscita apposto sul passaporto – se esistente – o comunque dal verbale di esecuzione del provvedimento di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera. Oppure, nel caso di osservanza spontanea da parte dell’interessato, mediante consegna al valico di frontiera del provvedimento di espulsione proprio per far constatare la formale uscita dal territorio.
In questi casi è il posto di polizia di frontiera che provvede ad avvisare l’autorità che ha emesso il provvedimento di espulsione della avvenuta ottemperanza mediante uscita dal territorio.

La domanda di speciale autorizzazione al rientro
Ma nel nuovo regolamento di attuazione è stato aggiunto al testo un articolo 19 bis , che puntualizza una procedura che nella prassi esisteva già e che ora, però, viene formalmente regolata.
Si prevede che la richiesta dell’autorizzazione al rientro in Italia - come previsto dall’art. 13 comma 13 del T.U. - sia presentata dal cittadino straniero espulso alla rappresentanza consolare italiana del suo paese di cittadinanza o di stabile residenza.
Per l’appunto, l’articolo 13, comma 13, del T.U. prevede che, nonostante il generale divieto di rientro in Italia degli stranieri espulsi (che indirettamente, a causa delle norme del trattato di Schengen, comporta un divieto di rientro in qualsiasi paese dell’area Schengen), sia possibile richiedere una speciale autorizzazione al Ministro dell’Interno. La norma del T.U. dice che si può chiedere e non che automaticamente questa domanda deve essere accolta: ciò è fin troppo evidente.
Si tratta dunque di una pura e semplice facoltà discrezionale del Ministro dell’Interno, in casi particolari o eccezionali, di concedere una speciale autorizzazione al rientro in Italia nonostante vi sia questo generale divieto di rientro per 10 anni.
Questa facoltà nell’esperienza pratica viene esercitata, naturalmente non in un numero elevato di casi ma resta possibile, quantomeno in determinati casi, tentare di percorrere questa strada. Diciamo che le probabilità non sono molte ma vedremo che esse possono variare a seconda delle circostanze e condizioni che vengono dimostrate nel momento in cui si propone questa istanza di speciale autorizzazione.

Quello che è certo - e che già lo era prima dell’attuale regolamento di attuazione - è che comunque questa speciale istanza deve essere presentata presso il Consolato italiano del paese di provenienza. Si tratta d’altronde del modo più semplice e diretto per dimostrare che lo straniero che è stato espulso e che chiede di essere autorizzato in via speciale a rientrare in Italia, nel frattempo ha comunque rispettato il provvedimento di espulsione, trattenendosi all’estero e quindi continuando a rispettare gli effetti del provvedimento.
Diversamente, se si ammettesse che questa domanda di speciale autorizzazione possa essere presentata anche in Italia, dovremmo ammettere che la stessa autorità che ha fatto eseguire l’espulsione e che nel caso di straniero ancora presente in Italia dovrebbe prima incarcerarlo e poi nuovamente eseguire l’espulsione, debba invece prendere in considerazione una domanda di speciale autorizzazione che potrebbe suonare quasi come una beffa.
Dal punto di vista pratico –così era anche nella procedura preesistente al nuovo regolamento di attuazione, sia pure non ancora regolata da norme— questa speciale domanda di autorizzazione deve essere presentata dal diretto interessato presso il Consolato italiano del suo paese di cittadinanza o del paese in cui abbia la possibilità di documentare una stabile e legale residenza.
La competenza territoriale del Consolato Italiano presso cui presentare tale domanda è praticamente la stessa del Consolato presso il quale si dovrebbe chiedere il visto di ingresso ordinario se non fosse che c’è l’espulsione.

Abbiamo già visto che la domanda non comporta nessun obbligo di riscontro o di risposta da parte del Ministero. In altre parole il provvedimento del Ministero dell’Interno è altamente discrezionale in quanto è libero di valutare —forse persino con criteri variabili o con maggiore o minore larghezza di vedute anche a seconda del momento politico, o forse anche della provenienza degli interessati— se sia opportuno e compatibile con il pubblico interesse concedere questa speciale autorizzazione ma pur sempre in casi particolari o eccezionali, ritenuti perciò meritevoli di considerazione, che vengono discrezionalmente valutati sempre dallo stesso Ministero.

L’iter burocratico
La pratica compie un iter che va dal Consolato italiano al Ministero degli Esteri e da questo al Ministero degli Interni. Quest’ultimo, prima di provvedere, chiede normalmente informazioni alla questura del luogo dove è stato adottato il provvedimento di espulsione o del luogo – eventualmente diverso – dove fosse stato rilasciato l’ultimo permesso di soggiorno non rinnovato o revocato o annullato.

In quali casi potrebbe avere un senso presentare questa domanda?
Al di là dei tempi burocratici e del percorso che la pratica compie, le probabilità possono essere più alte quando c’è qualche collegamento con cittadini italiani, quindi nel caso in cui vi siano le cosiddette famiglie miste (in cui uno straniero espulso, prima o dopo, abbia contratto matrimonio con una cittadina italiana o viceversa). Oppure nel caso l’interessato abbia un figlio italiano nato da un’unione mista, anche se non matrimoniale, e quindi cittadino italiano dalla nascita, o quando abbia comunque dei prossimi congiunti cittadini italiani.
Questo a condizione di documentare – allegando tutte le carte all’istanza - la situazione che si intende far valere.
Delle probabilità esistono anche nel caso – sebbene non vi siano statistiche al riguardo— dei coniugi entrambi stranieri e magari con figli regolarmente residenti e soggiornanti in Italia, qualora uno dei due non sia riuscito a rinnovare il permesso di soggiorno o non l’abbia mai ottenuto ed abbia per questo ricevuto un provvedimento di espulsione.
Beninteso, se l’espulsione è determinata soltanto da violazioni amministrative e non è invece associata ad eventuali procedimenti o condanne in sede penale (in questo caso le probabilità tendono a precipitare) e se già in Italia ci sono altri membri della famiglia con regolare permesso di soggiorno, che magari possiedono tutti i requisiti per la autorizzazione alla ricongiunzione familiare, ecco che anche in questi casi abbiamo delle apprezzabili probabilità di esito favorevole della domanda di autorizzazione speciale al rientro.

Ci possono essere poi possibilità, ma molto minori in termini di probabilità, nel caso in cui si tratti di un single che è stato semplicemente espulso per motivi amministrativi –non possesso del permesso di soggiorno - e che avrebbe in Italia un datore di lavoro interessato alla sua assunzione.
Anche in questo ambito le situazioni non sono mai uguali. Ci possono essere situazioni di lavoratori che hanno trascorso un lungo periodo di attività regolare in Italia e che per motivi assolutamente futili (domanda tardiva di rinnovo del pds piuttosto che il trattenimento all’estero oltre la scadenza del permesso e successivo ingresso irregolare colpito da provvedimento di espulsione), ma pur sempre rilevanti dal punto di vista legale, hanno subito un’espulsione. In questi casi è possibile tentare con il datore di lavoro di rientrare sulla base della disponibilità di un’occupazione.
Cosa succede in questo caso?
Normalmente la pratica di assunzione dall’estero, in base al noto sistema delle quote, si bloccherebbe nel momento in cui la questura deve avvallare la richiesta della DPL, non concedendo così il nulla osta perché ha verificato che esiste un provvedimento di espulsione in corso.

In questi casi si può tentare di fare la domanda (magari con maggiori speranze se il lavoratore ha lavorato molto tempo in Italia e se c’è una situazione ormai consolidata oppure se ha altri parenti o fratelli che già lavorano regolarmente in Italia) giustificando un evidente e comprensibile interesse a proseguire quello che stava facendo prima.
Naturalmente possono valere tutte le circostanze di cui abbiamo fornito qualche esempio, circostanze che possono in qualche modo aiutare una valutazione favorevole dimostrando un collegamento particolare con la realtà italiana, dei particolari motivi che rendano quantomeno moralmente meritevole di una benevola valutazione la pratica, una situazione di particolare attaccamento al territorio italiano dato da un insieme di interessi affettivi, familiari o anche di studio.

Tutte queste situazioni però vanno dimostrate e documentate, non basta dichiararle in una istanza, quindi è necessario integrarla di tutti i documenti.

Nel caso in cui, l’interessato, voglia far valere - tramite i propri famigliari che sono in Italia o eventualmente tramite il datore di lavoro - una parallela domanda di ricongiunzione famigliare, o nel caso di un’offerta di lavoro, una domanda di autorizzazione all’ingresso dall’estero, ecco che allora, converrebbe in qualche modo incrociare le due pratiche dal punto di vista amministrativo, quindi allegare alla domanda di speciale autorizzazione presentata dal Consolato italiano anche una copia della domanda di nullaosta di ricongiunzione famigliare, già presentata dai famigliari richiedenti, presso l’ufficio competente in Italia; come pure allegare alla domanda di speciale autorizzazione - nel caso in cui ci sia un datore di lavoro che fa la domanda col sistema delle quote - copia della domanda già presentata al competente ufficio e al vaglio dell’ufficio stesso. Allo stesso tempo, presso gli uffici competenti italiani dove si presenta la domanda di ricongiunzione famigliare -ora lo Sportello Unico presso l’Ufficio Territoriale del Governo- o la domanda di autorizzazione all’ingresso per lavoro – potrà essere allegata a dette domande anche la collaterale domanda di speciale autorizzazione, che nel frattempo è stata depositata presso il Consolato italiano del paese di provenienza dell’interessato, colpito da espulsione.

Incrociando le due procedure dal punto di vista burocratico ma soprattutto dal punto di vista dei documenti allegati, si permette all’amministrazione di verificare immediatamente che, da un lato la domanda di speciale autorizzazione deve essere valutata anche tenendo conto degli specifici requisiti che ci sarebbero se non fosse per l’espulsione, in relazione alla possibilità di ingresso regolare per ricongiunzione famigliare o per lavoro (ma in teoria potrebbero essere documentati anche requisiti relativi ad altre tipologie di visto, per studio, per motivi di culto, di cure mediche, ecc.). Contemporaneamente, gli uffici competenti all’esame della domanda di autorizzazione all’ingresso per motivi di lavoro o per la ricongiunzione famigliare, avrebbero la possibilità di verificare che - pur essendovi un ostacolo all’autorizzazione rappresentato dall’espulsione - questo ostacolo potrebbe essere rimosso dal Ministero dell’Interno, a fronte del contemporaneo inoltro e della domanda di speciale autorizzazione.
Quindi, per chi si trova in Italia, ha presentato la domanda e la segue da vicino, è possibile auspicare (quanto vale la pena di contestualmente richiedere anche nella domanda stessa) una sospensione nella decisione sulla domanda di ricongiunzione famigliare o sulla domanda di autorizzazione all’ingresso dall’estero, fino a quando il Ministero dell’Interno si pronuncerà sulla richiesta di speciale autorizzazione.

Peraltro, come abbiamo già accennato, il Ministero dell’Interno, prima di decidere, chiede un parere agli uffici di polizia direttamente interessati in Italia, che hanno seguito lo straniero colpito da espulsione, o perché avevano rilasciato il permesso di soggiorno o perché hanno adottato o eseguito il provvedimento di espulsione. Normalmente si tratta degli stessi uffici che hanno sul tavolo anche la pratica di richiesta di nullaosta alla ricongiunzione famigliare o all’ingresso dall’estero per motivi di lavoro, quindi, nel dare il parere, potranno di fatto constatare e far constatare che ci sarebbero tutti gli altri requisiti per entrare regolarmente in Italia, se non fosse per l’espulsione sulla cui disapplicazione il Ministero dell’Interno dovrà pronunciarsi.

Dal punto di vista statistico non possiamo dire quale sia il tasso percentuale di accoglimento delle domande. Ovviamente si tratta di situazioni sempre diverse tra di loro.
Però, possiamo dire che vi è una probabilità apprezzabile di accoglimento della domanda quando vi sono
. legami con famigliari italiani
. casi particolari o eccezionali, che dimostrano una evidente e grave necessità di riprendere il soggiorno in Italia
. non vi sono pericoli per l’ordine pubblico, o comunque valutazioni di pericolosità sociale nei confronti degli interessati.

Chi fosse interessato a consultare uno schema di domanda di speciale autorizzazione al rientro in Italia dello straniero espulso, potrà eventualmente scaricarlo dal sito, ovviamente adattandolo al caso specifico di cui si sta occupando.