Decisione della Corte Federale della Federazione Italiana Gioco Calcio del 4 maggio 2001

Sport e discriminazione - Illegittime le norme della FIGC che limitano il numero di calciatori extracomunitari schierabili

Fatto. — Con ricorso alla corte federale del 4 aprile 2001, proposto ex art. 32, 5° comma, dello statuto della Figc, la società Milan A.C. s.p.a., in persona del vicepresidente vicario Adriano Galliani, ed i sig. Nelson De Jesus Silva detto Dida, Sergio Dos Santos detto Serginho, Zvonimir Boban, José Vito Roque Junior, Kalcha Kaladze, tutti tesserati per la predetta società, rappresentati e difesi dall’avv. Leandro Cantamessa, chiedevano che fosse dichiarata ed accertata l’illegittimità dell’art. 40, 7° comma, delle norme organizzative interne federali (Noif), e che, conseguentemente, la disposizione venisse annullata ai sensi dell’art. 32, 6° comma, dello statuto federale.

Deducevano, in particolare, gli interessati, che tale disposizione aveva natura discriminatoria nella parte in cui limitava il diritto dei lavoratori extracomunitari, legalmente soggiornanti in Italia, di ottenere il tesseramento quali calciatori professionisti presso società sportive professionistiche che disputano campionati italiani in condizioni di parità rispetto ai calciatori italiani e limitava il loro impiego in gara; che la previsione regolamentare costituiva parte di apparente quanto illegittima, perché discriminatoria, giustificazione di provvedimenti di diniego di tesseramento oltre la soglia massima prevista dalla norma, ovvero di limitazioni numeriche all’impiego in gara, relativamente a calciatori extracomunitari legalmente soggiornanti in Italia; che la disposizione sopra richiamata si poneva in violazione dello statuto della Figc e dei diritti personali e associativi fondamentali dei ricorrenti, nonché in violazione del principio del neminem laedere; che la stessa disposizione, pertanto, andava dichiarata illegittima ed annullata ai sensi dell’art. 32, 6° comma, dello statuto federale.

Con distinti ricorsi, indirizzati al commissario straordinario della Figc i sig. Menelao José Marcelo Salas, Dejan Stankovich, Hernan Jorge Crespo, Daniel Ola, tesserati della società sportiva Lazio, e per la parte di competenza, il dott. Sergio Cragnotti quale presidente della società sportiva Lazio, difesi dagli avv. Franco Coppi ed Ugo Longo, (ricorso pervenuto il 6 aprile 1991), Gargo Mohammed, Guitierrez Gonzale, Julio Brian, Valentin Do Carmo Alberto Nieto, tesserati per la società Udinese calcio s.p.a., e per la parte di competenza il dott. Franco Soldati, quale presidente della società Udinese calcio s.p.a., difesi dagli avv. Franco Coppi e Giulia Bongiorno, Jedaias Capucho Neves, Mohammed Kallon, Stijepan Tomas, Goran Tomic, tesserati per la società Vicenza calcio, difesi dagli avv. Franco Coppi e Francesca (si tratta di tre ricorsi pervenuti il 9 aprile 2001) chiedevano che, previa trasmissione delle istanze, la corte federale provvedesse all’annullamento della disposizione di cui all’art. 40, 7° comma, Noif.

Osservavano, al riguardo, i calciatori interessati, dopo aver premesso di essere tutti tesserati come extracomunitari, che la disposizione ricordata introduceva illegittime discriminazioni tra calciatori comunitari e calciatori extracomunitari, con grave lesione del proprio diritto ad accedere ad un lavoro liberamente scelto o comunque liberamente accettato in condizione di parità con altri; che la norma si poneva in contrasto con disposizioni dello statuto della Figc, con norme dell’ordinamento giuridico italiano e con norme pattizie internazionali da questo recepite; che tale assunto aveva già trovato riconoscimento in alcune decisioni dell’a.g.o.; che la corte federale, investita della tutela dei diritti fondamentali e funzionali di tutti i tesserati, avrebbe, di conseguenza, dovuto pronunciare l’annullamento della illegittima disposizione di cui all’art. 40, 7° comma, Noif. Nel sottoscrivere i ricorsi, le società deducevano di essere lese anch’esse dalla disposizione impugnata.

Sempre con ricorso alla Corte federale, ex art. 32, 5° comma, dello statuto della Figc, il F.C. Internazionale Milano s.p.a., ed i sig. Alvaro Alexander Recoba Rivero, Dario Simic e Ivan Ramiro Cordoba, difesi dall’avv. Giuseppe Prisco, deducendone l’illegittimità, chiedevano l’annullamento del cennato art. 40, 7° comma, Noif.

Con altro ricorso alla corte federale ex art. 32, 5° comma, dello statuto Figc, la U.L. Sampdoria ed i sig. Ze Francis, Mekongo Ondoa Jean Chrisostome, Job Ivock Thomas Hervé, Jvicic Zoran, Sakic Nenad, Zivkovic Bratislav, per la medesima società tesserati, rappresentati e difesi dagli avv. Giuseppe Sciacchitano e Leandro Cantamessa, hanno chiesto che sia accertata e dichiarata l’illegittimità del cennato art. 40, 7° comma, Noif, e che di tale norma sia disposto l’annullamento da parte della corte federale. A sostegno del gravame i ricorrenti hanno prospettato gli identici argomenti posti a sostegno del ricorso proposto dal Milan s.p.a. e dai calciatori extracomunitari tesserati presso tale club.

Con nota del 10 aprile 2001 il commissario straordinario della Figc ha trasmesso alla corte federale i ricorsi al medesimo indirizzati, sottoponendo alla medesima il conflitto normativo con essi denunciato ed invitando la corte a pronunciarsi sui gravami predetti e su quelli direttamente ricevuti.

Con ordinanza del 23 aprile 2001 la corte federale ha disposto la riunione dei procedimenti instaurati con i ricorsi e fissato per il 3 maggio 2001 l’audizione dei ricorrenti, della Federazione italiana giuoco calcio, dell’associazione calciatori, o dei loro difensori.

Il 3 maggio 2001 sono stati sentiti gli avvocati delle parti ricorrenti, e l’avv. De Cristofaro per l’Associazione italiana calciatori.

Diritto. — 1. – Deve, innanzi tutto, essere precisato che tutti i ricorsi sopra richiamati, ivi compresi quelli indirizzati al commissario straordinario e da questi trasmessi alla corte federale, sono stati proposti ai sensi dell’art. 32, 5° comma, dello statuto della Figc, e cioè «a tutela dei diritti fondamentali personali o associativi che non trovino altri strumenti di garanzia nell’ordinamento federale», e, a tal fine, viene invocato il potere della medesima corte di annullare le norme adottate in violazione dello statuto di cui all’art. 32, 6° comma, o comunque di norme di legge. Come, infatti, risulta evidente, alla stregua della disposizione di cui all’art. 32, 8° comma, del medesimo statuto, la questione d’illegittimità delle norme federali, rientrante nella cognizione della corte, può porsi o in relazione alle disposizioni del medesimo statuto della Figc (art. 32, 6° comma), ovvero con riferimento alla legislazione vigente (art. 32, 8° comma), in modo da assicurare la coerenza dell’ordinamento sportivo, pur dotato della sua autonomia e della sua specificità, con le inderogabili disposizioni poste dall’ordinamento generale. È quanto avviene nel caso in esame, nel quale tutti i ricorrenti deducono l’illegittimità delle disposizioni contenute nell’art. 40, 7° comma, Noif, nella parte in cui introduce un limite al tesseramento dei giocatori extracomunitari ed alla loro utilizzazione in campionato, realizzando esse una indebita discriminazione tra calciatori italiani e comunitari da una parte, e calciatori extracomunitari dall’altra, in violazione delle norme dello statuto del Coni e di quello della Figc (art. 20, 3° comma, dello statuto del Coni; art. 2, 5° comma, dello statuto della Figc), di disposizioni dell’ordinamento statale (art. 43 d.leg. 25 luglio 1998 n. 286 e art. 16 l. 23 luglio 1999 n. 242), di norme internazionali di natura pattizia (convenzione internazionale di New York del 16 dicembre 1966; convenzione della organizzazione internazionale del lavoro del 24 giugno 1975, ratificata con l. 10 aprile 1981 n. 158).

Quanto ai diritti fondamentali che sarebbero lesi dalla norma di cui all’art. 40, 7° comma, Noif, i calciatori assumono che essa comporterebbe una ingiustificata restrizione del diritto di svolgere il lavoro prescelto in condizioni di parità con qualsiasi altro calciatore italiano, straniero, comunitario, conformemente a quanto affermato dalle norme statali, internazionali, della Figc e del Coni, con conseguente limitazione del diritto di scendere in campo per ragioni odiose; le società deducono, invece, che i propri diritti apparirebbero direttamente lesi dalla disposizione impugnata, in quanto esse sarebbero danneggiate da una illegittima discriminazione che limiterebbe il libero tesseramento di calciatori provenienti da federazioni straniere, e condizionerebbe le scelte tecniche della società per ragioni diverse da quelle tecnico-atletiche.

2. – I ricorrenti richiamano, a sostegno dei gravami, alcuni precedenti provvedimenti dell’autorità giudiziaria (Trib. Reggio Emilia, ord. 2 novembre 2000, Foro it., Rep. 2000, voce Sport, n. 39; Trib. Teramo-Giulianova, ord. 4 dicembre 2000; Trib. Teramo, ord. 13 febbraio 2001; Trib. Teramo-Giulianova, ord. 30 marzo 2001) che hanno affermato l’illegittimità dello stesso art. 40, 7° comma, ovvero di norme di analogo contenuto poste dalla Fip e volte a limitare il tesseramento di atleti extracomunitari.

Si osserva, peraltro, che i primi tre provvedimenti giurisdizionali hanno riferimento ad una fattispecie diversa da quella del presente giudizio. Tali provvedimenti si riferiscono, infatti, ad ipotesi in cui veniva lamentata l’illegittimità del diniego di tesseramento, laddove i calciatori ricorrenti sono, nella fattispecie, tutti tesserati per società che disputano il campionato di serie A (Milan, Inter, Lazio, Vicenza, Udinese) o di serie B, sicché per essi non si pone, in concreto, alcun problema di tesseramento.

E, in effetti, gli interessati non avanzano alcuna richiesta volta a conseguire un tesseramento di cui sono già in possesso, ma deducono che le norme impugnate si risolverebbero, sostanzialmente, in un’illegittima restrizione del loro status di calciatori, e dei diritti a questo connessi, a fronte dello status e dei diritti garantiti ai calciatori italiani e comunitari.

3. – Così precisato l’oggetto del giudizio, la corte osserva che deve, innanzi tutto, essere affermata la legittimazione, sia dei calciatori che delle società. L’art. 32, 5° comma, dello statuto consente infatti sia ai tesserati (i calciatori) che agli affiliati (le società) di ricorrere alla corte federale per la tutela dei propri diritti fondamentali, personali e associativi. Nel caso in esame le posizioni giuridiche fatte valere riguardano all’evidenza diritti fondamentali sia dei tesserati che degli associati, mentre, per essi, l’ordinamento sportivo non appresta altri strumenti di tutela, posto che gli stessi si assumono violati da norme della Figc.

4. – Ai fini del decidere assume rilievo specifico la disciplina generale dettata dal testo unico, approvato con d.leg. 25 luglio 1998 n. 286, riguardante le disposizioni sulla immigrazione e norme sulle condizioni dello straniero, e dal relativo regolamento emanato con d.p.r. 31 agosto 1999 n. 394. Sia il testo unico che il regolamento contengono, infatti, la disciplina generale, applicabile ai cittadini non appartenenti all’Unione europea (art. 1, 1° comma, t.u.), riguardante l’ingresso nel territorio dello Stato per motivi di lavoro, autonomo o subordinato, e, in particolare, ai fini dello svolgimento di attività sportiva professionistica presso società sportive italiane ai sensi della l. 23 marzo 1981 n. 91 (art. 27 t.u.). Tali norme sono, infatti, destinate ad influenzare in modo significativo anche le norme interne della Figc, non potendo ritenersi legittime le disposizioni di essa che configurino in modo diverso l’accesso al lavoro o lo stesso rapporto di lavoro, limitandone o influenzandone lo svolgimento. L’art. 2 t.u. attribuisce, infatti, allo straniero regolarmente soggiornante in Italia — e quindi anche a quello che abbia fatto legittimamente ingresso nel paese per lo svolgimento di attività sportiva professionistica — i diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano, mentre costituisce discriminazione vietata il fatto di chi imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire l’accesso all’occupazione allo straniero legalmente soggiornante in Italia (art. 43, 2° comma, lett. c, t.u.).

Nel quadro del sistema delineato dal testo unico un ruolo determinante è svolto dall’art. 3, riguardante le politiche migratorie, volto a definire il principio dei flussi di ingresso e di programmazione degli ingressi nel territorio dello Stato degli extracomunitari (principio dei flussi di ingresso). Secondo l’art. 3, nell’ambito del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, sono individuati i criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso (art. 3, 3° comma); questi ultimi consistono nella definizione, da effettuarsi annualmente con decreto del presidente del consiglio, di «quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato, per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo» (art. 3, 4° comma).

La regola generale non è, pertanto, quella della libertà di ingresso, ma dell’ingresso nell’ambito delle quote programmate per il lavoro subordinato e per il lavoro autonomo, tant’è che i relativi visti di ingresso sono rilasciati entro i limiti di tali quote (art. 3, 4° comma).

Coerentemente con tale imposizione, il testo unico ribadisce al titolo III, concernente la «disciplina del lavoro», che «l’ingresso nel territorio dello Stato per motivi di lavoro subordinato, anche stagionale, e di lavoro autonomo, avviene nell’ambito delle quote di ingresso stabilite nei decreti di cui all’art. 3, 4° comma» (art. 21, 1° comma), e pone una serie di disposizioni che, con riferimento sia al lavoratore autonomo che al lavoratore dipendente, subordinano il rilascio del visto di ingresso alla autorizzazione al lavoro. Il medesimo testo unico, peraltro, pone all’art. 27 una specifica disciplina per l’ingresso per lavoro in casi particolari, stabilendo che, per una serie di categorie di lavoratori stranieri espressamente identificati, «al di fuori degli ingressi per lavoro di cui agli articoli precedenti, autorizzati nell’ambito delle quote di cui all’art. 3, 4° comma, il regolamento di attuazione disciplina particolari modalità e termini per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro, dei visti di ingresso e dei permessi di soggiorno». A tale scopo ha provveduto il regolamento emanato con d.p.r. 31 agosto 1999 n. 394, stabilendo all’art. 40 specifiche modalità per il rilascio, al di fuori delle quote stabilite, dell’autorizzazione al lavoro, del visto e del permesso di soggiorno. Fra le categorie di lavoratori prese in considerazione, l’art. 27 t.u. ricomprende anche quelle degli stranieri destinati a svolgere qualsiasi tipo di attività sportiva professionistica presso società sportive italiane, ai sensi della l. 23 marzo 1981 n. 91, nell’ambito della quale rientrano i calciatori professionisti. Per costoro, il regolamento prescrive (art. 40, 14° comma), che l’autorizzazione al lavoro «è sostituita dalla dichiarazione nominativa di assenso del Comitato olimpico nazionale italiano, su richiesta della società destinataria delle prestazioni sportive».

Il t.u. n. 286 del 1998 sottrae, pertanto, le categorie di lavoratori stranieri indicate nell’art. 27 al regime delle quote di ingresso previsto in via generale dall’art. 3. Ciò, peraltro, non significa che l’ingresso di tali lavoratori nel paese sia sottratto a qualunque forma di programmazione, o alla predeterminazione di criteri che, disciplinando l’autorizzazione al lavoro, ne regolino anche l’ingresso in Italia. La norma, infatti, obbedisce allo scopo di escludere che le valutazioni a tal fine necessarie siano effettuate in sede di predisposizione delle quote di ingresso, con i decreti di cui all’art. 3, 4° comma, del t.u., ma non introduce un regime di integrale liberalizzazione degli ingressi, per le categorie particolari prese in considerazione; lo dimostra, tra l’altro, il fatto che il rilascio del visto di ingresso è subordinato all’esistenza dell’autorizzazione al lavoro (ovvero all’atto ad essa equipollente, come la dichiarazione di assenso del Coni per gli sportivi professionisti).

La legge, dunque, affida all’autorizzazione al lavoro, per le categorie prese in considerazione dall’art. 27, le esigenze di programmazione che, in via generale, sono assicurate dai decreti sui flussi di ingresso. Il regolamento, poi, pone discipline differenziate, in relazione alle diverse categorie di lavoratori, con riferimento al contenuto delle autorizzazioni, ancorandole ora alla esistenza, in capo al personale interessato, di forme di alta specializzazione (art. 40, 5° comma), a forme di valutazione di merito circa i requisiti professionali richiesti (art. 40, 6° comma), all’ambito, anche numerico, di accordi internazionali (art. 40, 16° comma). Alla stessa finalità di programmazione in senso generale obbedisce la dichiarazione di assenso del Coni, che sostituisce l’autorizzazione al lavoro per gli sportivi stranieri, attraverso cui il Coni compie tutte le valutazioni necessarie, anche con riferimento alle proprie finalità istituzionali, volte all’organizzazione ed al potenziamento dello sport nazionale (art. 2 d.leg. 23 luglio 1999 n. 242), connesse con l’ingresso in Italia degli sportivi stranieri.

Si deve, anzi, osservare che, nel potere del Coni di fornire il proprio consenso all’ingresso in Italia degli sportivi stranieri deve ritenersi insito il potere di determinare i criteri per l’esercizio di esso; criteri volti a realizzare l’ingresso in Italia dello sportivo straniero in un quadro che garantisca il perseguimento delle finalità istituzionali del Coni medesimo, tra cui quelle legate all’organizzazione ed al potenziamento dello sport nazionale (art. 2 d.leg. 23 luglio 1999 n. 242). L’elaborazione e predisposizione di tali criteri, diretti eventualmente a disciplinare anche numericamente l’ingresso nel paese di tali lavoratori, appare, anzi, necessaria per consentire una espressione del consenso improntata a modalità ragionevoli ed uniformi per gli interessati.

5. – È dunque in relazione a tale complessivo regime giuridico che va valutata la legittimità dell’art. 40, 7° comma, Noif.

Alla stregua di tale disciplina, radicalmente illegittime si manifestano le norme dell’art. 40, 7° comma, Noif nella parte in cui introducono una limitazione all’utilizzazione dei calciatori tesserati e provenienti da paesi diversi dell’Unione europea, disponendo peraltro che soltanto tre di essi potranno essere inseriti nell’elenco ufficiale di cui all’art. 61 ed essere utilizzati nelle gare ufficiali in ambito nazionale.

Tali disposizioni, infatti, incidendo su soggetti che hanno già sottoscritto il contratto di lavoro e conseguito il tesseramento introducono indebite restrizioni al rapporto di lavoro di tali atleti, per ragioni esclusivamente legate alla cittadinanza, in violazione delle disposizioni di cui all’art. 2, 2° comma, ed all’art. 43, 2° comma, lett. c), t.u. n. 286 del 1998, che rispettivamente garantiscono allo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato i diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano, e considerano illegittime le discriminazioni basate sull’origine nazionale.

Quanto alle disposizioni, pure contenute nell’art. 40, 7° comma, Noif che pongono limiti numerici al tesseramento dei calciatori extracomunitari, si osserva, innanzi tutto, che le stesse, pur non del tutto conformi al sistema sopra delineato, appaiano sostanzialmente finalizzate a realizzare una forma di programmazione dell’ingresso dei calciatori extracomunitari, anche se attraverso lo strumento del tesseramento piuttosto che attraverso quello dell’autorizzazione al lavoro.

La corte ritiene che, in linea di principio, l’elaborazione di criteri di tal genere debba essere attribuita, per i motivi già illustrati, direttamente al Coni, anche utilizzando il potere di formulare indirizzi con riferimento ai profili pubblicistici dell’attività delle federazioni sportive nazionali di cui all’art. 23 dello statuto dell’ente. Attualmente l’elaborazione di tali criteri risulta svolta sostanzialmente dalle singole federazioni attraverso apposite disposizioni delle loro norme organizzative. La corte ritiene più conforme al sistema che sia direttamente il Coni, con la partecipazione della Figc per quanto riguarda il gioco del calcio, a dettare criteri generali per l’assenso al lavoro dei calciatori extracomunitari.

Poiché, peraltro, per le ragioni sopra esposte, il principio della programmazione appare insito nel sistema previsto dal testo unico sull’immigrazione, la corte ritiene che, in via provvisoria, le disposizioni che pongono limiti del tipo di quello sopra indicato possano mantenere efficacia fino al momento in cui il Coni, nei tempi dettati dalle consuetudini di diritto sportivo, non avrà provveduto a formulare, sulla materia, i propri criteri ed indirizzi. Si osserva, peraltro, che i diritti dei calciatori extracomunitari ricorrenti, tutti tesserati, appaiono allo stato, e fino alla emanazione di tali criteri, sostanzialmente assicurati dall’annullamento della disposizione che ne limita l’utilizzazione in competizioni ufficiali; e che tale annullamento appare, parimenti, idoneo ad evitare condizionamenti delle scelte tecniche delle società nell’utilizzazione dei propri tesserati.