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Il riconoscimento dello status di rifugiato nel diritto internazionale e nel sistema comune di asilo dell’Unione Europea. Analisi critica e ricerca di un metodo comune

Tesi di laurea di Irene Serangeli, che ringraziamo

Università degli Studi di Trento, facoltà di Giurisprudenza

Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza

Il riconoscimento dello status di rifugiato nel diritto internazionale e nel sistema comune di asilo dell’Unione Europea. Analisi critica e ricerca di un metodo comune

Relatore: Professor Antonino Alì

Laureanda: Irene Serangeli

Rifugiati – Convenzione Di Ginevra – Non Refoulement – Unione Europea – Asylum Lottery

Anno Accademico 2014/2015


La ricerca si interroga, ad oltre 15 anni dall’ingresso ufficiale dell’Unione Europea nel campo del diritto di asilo, sul ruolo della stessa e del sistema comune di asilo da lei creato rispetto alle obblighi di diritto internazionale a cui gli Stati membri sono vincolati. La ricerca si concentra in particolare sui sistemi di determinazione dello status di rifugiato all’interno del sistema comune di asilo dell’Unione Europea, per verificare l’effettivo raggiungimento dei due traguardi che l’Unione Europea si era posta con la creazione di un sistema comune di asilo: l’armonizzazione dei sistemi di asilo degli Stati membri ed un’applicazione del diritto di asilo rispettosa della Convenzione di Ginevra e del principio di non-refoulement.
A tal fine, sono state selezionate quattro tematiche, che sono state analizzate su tre livelli. Per ciascuna di loro, abbiamo in primis fissato i principi di diritto internazionale rilevanti nella materia, in seguito ci siamo calati nelle norme elaborate dal legislatore dell’Unione Europa ed infine abbiamo comparato i sistemi di asilo di tre Stati membri. All’interno di ciascun capitolo abbiamo dato conto del grado di armonizzazione effettivamente raggiunto dagli ordinamenti degli Stati membri e delle criticità che la normativa dell’Unione Europea e la normativa nazionale pongono se raffrontate con i principi di diritto internazionale. Il primo capitolo della ricerca si concentra sulla Direttiva Procedure ed ha ad oggetto le pratiche in materia di Safe Country of Origin (SCO), concetto che presume la possibilità di valutare la fondatezza di una domanda di protezione internazionale guardando alla sicurezza del Paese di provenienza del richiedente asilo. Il secondo capitolo si focalizza sulla Direttiva Qualifiche ed in particolare sul concetto di Attore di Protezione e l’operare della dottrina della Internal Protection Alternative (IPA), sulla base del quale è possibile escludere il bisogno di protezione di un richiedente asilo qualora sia possibile individuare un’altra area del Paese definita sicura dove il richiedente possa stabilirsi. Il terzo capitolo ha ad oggetto le istituzioni incaricate dell’accertamento dello status di rifugiato, prendendo in esame la loro struttura, il grado di competenza e la formazione dei loro componenti, il sistema di fonti su cui si basano le loro decisioni ed il ruolo degli interpreti da queste utilizzati in sede di colloquio. Infine, il quarto capitolo analizza il concreto svolgimento delle procedure di accertamento dello status di rifugiato, dando conto anche della forma degli atti e delle tempistiche relative a tali procedure. Un ultimo paragrafo è dedicato al processo di valutazione delle dichiarazioni del richiedente svolto dalle autorità accertanti ed esamina le modalità in cui ogni ordinamento declina concetti quali l’onere della prova, il beneficio del dubbio e la credibilità del richiedente.
Sulla base della comparazione svolta possiamo affermare che, invece di ricondurre il sistema ad uniformità, la presenza di normative dell’Unione vaghe, generiche e financo opzionali ha fatto sì che gli Stati membri potessero mantenere sistemi di asilo tra loro difformi, coltivando quelle pratiche che erano presenti nei loro ordinamenti già prima dell’intervento dell’Unione Europea nella materia. Inoltre l’assenza di un metodo condiviso ha determinato il pericoloso prevalere della discrezionalità del funzionario dell’autorità accertante nella valutazione della fondatezza delle istanze di protezione. Il risultato finale è il realizzarsi di una vera e propria asylum lottery, in cui i diritti dei richiedenti asilo e il riconoscimento dello status di rifugiato variano a seconda dello Stato membro competente.
Infine abbiamo utilizzato la stessa analisi per vagliare l’aderenza del sistema comune di asilo dell’Unione Europea ai principi di diritto internazionale rilevanti in materia, in particolare rispetto al principio di non-refoulement come previsto dall’articolo 33 della Convenzione di Ginevra e dall’articolo 3 della CEDU. Partendo dal principio enucleato nella sentenza Bosphorus, i dati ricavati ci serviranno come base per rimettere in discussione l’assunto su cui si basa il Regolamento Dublino ed il sistema comune di asilo dell’Unione Europea ovvero che ogni Stato membro dell’Unione Europea sia da considerarsi Paese sicuro per i richiedenti asilo. Chiarite le ragioni per cui è doveroso dubitare della legittimità di un blind mutual trust tra gli Stati membri dell’Unione e delineeremo l’emergere del principio per cui ogni Stato membro è tenuto, prima di effettuare un trasferimento sulla base del Regolamento Dublino, a verificare la situazione dei diritti umani nel Paese, accertandosi in particolare che non venga violato il principio di non-refoulement.

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Il riconoscimento dello status di rifugiato nel diritto internazionale e nel sistema comune di asilo dell’Unione Europea. Analisi critica e ricerca di un metodo comune

Introduzione

Il diritto di asilo affonda le sue radici nella storia, tuttavia solo con la Convenzione di Ginevra del 1951 ed i successivi Protocolli di New York del 1967 nasce il diritto di asilo contemporaneo. Questi atti segnano l’inizio di un diritto di asilo caratterizzato per essere universale, in quanto fruibile da ogni persona senza alcun vincolo geografico o temporale, e basato sulla presenza di un timore personale per un rischio futuro in caso di rientro nel proprio Paese di origine. Viene meno così quel modello che vedeva nel diritto di asilo una risposta degli Stati alle singole situazioni di crisi che aveva contraddistinto l’era moderna. Proprio la formulazione universalistica della definizione di rifugiato ha fatto sì che la Convenzione di Ginevra, pensata per rispondere alla situazione dei profughi della seconda guerra mondiale, potesse mantenere la sua attualità tutt’oggi. Ciò è particolarmente vero rispetto al principio di non-refoulement, in base al quale nessuno Stato può rinviare un rifugiato in un territorio dove la sua vita o la sua libertà sarebbero a rischio a causa della sua razza, nazionalità, religione, appartenenza ad un particolare gruppo sociale o opinione politica.
Questo principio rappresenta il nucleo della Convenzione di Ginevra ed il minimo declinarsi delle obbligazioni degli Stati firmatari, infatti, sebbene si faccia espresso riferimento ai rifugiati, è opinione comune che questo principio debba essere applicato a prescindere da un riconoscimento formale di tale qualifica. Il principio, inizialmente cristallizzato all’articolo 33 della Convenzione di Ginevra, è stato ripreso da diversi strumenti di diritto internazionale, quali la Convenzione contro la Tortura e la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, ed è ad oggi considerato un principio di diritto consuetudinario non solo in riferimento al diritto dei rifugiati, ma anche più in generale rispetto al tema dei diritti umani.

L’Unione Europea si è affacciata sul campo del diritto di asilo molto più tardi.
Sebbene tutti i suoi Stati membri fossero firmatari della Convenzione di Ginevra e dei Protocolli di New York, la materia del diritto di asilo è stata prerogativa esclusiva degli Stati membri fino al trattato di Maastricht del 1993, infatti, solo in seguito all’istituzione del Terzo Pilastro dell’Unione Europea, l’asilo è divenuto oggetto di cooperazione intergovernativa.
Nel 1999, con l’entrata in vigore del trattato di Amsterdam, la materia dell’asilo, così come quella dell’immigrazione più in generale, è entrata nella sfera di competenze dell’Unione Europea. In quell’anno il Consiglio Europeo di Tampere ha sancito la centralità della materia dell’asilo nell’agenda europea, al fine di creare un’Unione Europea “aperta, sicura, pienamente impegnata a rispettare gli obblighi della Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati e di altri importanti strumenti internazionali per i diritti dell’uomo, e capace di rispondere ai bisogni umanitari con la solidarietà.
Iniziava così la prima fase dell’azione dell’Unione Europea in materia del diritto di asilo: l’armonizzazione.
Il successivo Trattato di Nizza del 2001 stabiliva l’adozione da parte del Consiglio nei cinque anni successivi delle misure atte a stabilire la competenza degli Stati membri a valutare le istanze di protezione internazionale, nonché di una serie di direttive volte a fissare delle norme minime non solo in materia di accoglienza dei richiedenti asilo ma anche con riguardo alle qualifiche ed alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato. Nello stesso anno la Carta Europea per i Diritti Fondamentali riconosceva il diritto a chiedere asilo, il quale all’interno dell’ordinamento europeo sarebbe stato garantito “nel rispetto della Convenzione di Ginevra e dei Protocolli di New York del 1967 ed a norma del trattato che istituisce la comunità europea.
Nel 2004 viene elaborato il Programma dell’Aia, che, fissando le priorità dell’azione dell’Unione Europea per i successivi 5 anni, ha posto a fianco della gestione integrata delle frontiere esterne la creazione di un sistema comune di asilo, annunciando l’emanazione nel breve periodo una proposta di direttiva per una procedura comune e uno status uniforme per i rifugiati.
Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009, subentra la seconda fase dell’azione dell’Unione in tema di asilo. Lo scopo non è più la definizione di norme minime, piuttosto la creazione di un vero e proprio sistema comune di asilo dell’Unione Europea con standards e procedure uniformi. Il sistema trova la sua legittimazione normativa nell’articolo 78 del TFUE il quale sancisce l’adozione di una politica comune dell’Unione in materia di asilo, elencando di seguito gli interventi necessari a tal fine.
Con il successivo programma di Stoccolma del 2010 viene fissato nel 2012 il termine per la creazione di un sistema comune di asilo basato su norme elevate in materia di protezione, procedure eque ed efficaci che consentano di prevenire gli abusi. Il programma ritiene essenziale che ai richiedenti asilo “indipendentemente dallo Stato membro in cui è presentata la domanda d’asilo, sia riservato un trattamento di livello equivalente quanto alle condizioni di accoglienza e di pari livello quanto alle disposizioni procedurali e alla determinazione dello status”, l’obiettivo dichiarato è che “casi analoghi siano trattati allo stesso modo, giungendo allo stesso risultato.” Sulla base di questo nuovo obiettivo il legislatore dell’Unione ha proceduto a rivedere tutta la normativa relativa alla materia dell’asilo modificando le norme minime in norme comuni.

La repentina e cospicua cessione di sovranità da parte degli Stati membri a favore dell’Unione Europea in un campo così peculiare come l’ingresso ed il soggiorno degli stranieri non deve giungere come una sorpresa, bensì deve essere letta quale conseguenza necessaria della libertà di circolazione delle persone istituita con il trattato di Schengen. Di fatto, già prima dell’abolizione delle frontiere interne, il movimento dei richiedenti asilo all’interno dei confini dell’Unione Europea era piuttosto frequente, così capitava che i richiedenti asilo traversassero vari Paesi europei prima di raggiungere il Paese prescelto, oppure che i richiedenti asilo, dopo aver visto respingere le loro istanze da parte di uno Stato, si recassero in un altro Stato membro alla ricerca di una sorte migliore.
Gli Stati europei avevano cercato di arginare questo fenomeno, comunemente indicato come asylum shopping, con una serie di provvedimenti interni che consentivano di valutare manifestamente infondate le domande di asilo presentate dai richiedenti che erano transitati per un Paese terzo considerato sicuro. L’effetto collaterale di queste politiche fu la creazione di una nuova categoria di richiedenti che, avendo traversato più Paesi, non trovavano alcuna autorità disposta ad esaminare la loro istanza, i cc.dd. richiedenti in orbita. Al fine di trovare una soluzione di sistema, gli Stati europei firmarono nel 1990 la Convenzione di Dublino , la quale fissava i criteri in base a cui determinare la competenza degli Stati ad esaminare la domanda di asilo.

La Convenzione Dublino stentò a raggiungere il numero di ratifiche necessarie, così entrò in vigore solo nel 1997. Lo stesso anno entrò in vigore anche il Trattato di Schengen, il quale al capitolo VII conteneva disposizione del tutto simili, introducendo così una notevole eccezione alla proclamata libertà di movimento delle persone.
Nel momento stesso in cui venivano meno i confini interni all’Unione Europea, gli Stati membri tentavano in qualche modo di mantenerli rispetto ai richiedenti asilo. Tuttavia le misure di contrasto ai movimenti secondari dei richiedenti asilo non sembravano di per sé sufficienti ad arginare il fenomeno, così, oltre a queste, gli Stati membri dell’Unione Europea si sono dati l’obiettivo di costituire un sistema comune di asilo. Partendo dal presupposto che i richiedenti asilo siano consumatori consapevoli delle norme giuridiche e che questi si muovano tra gli ordinamenti cercando le disposizioni più favorevoli al loro caso, si è ritenuto che un’uniformazione delle norme a livello di Unione Europea avrebbe più di ogni altro divieto posto un freno all’asylum shopping.

Il raffronto tra il crescente interesse dell’Unione Europea per i diritti umani e dall’altro lato l’importante ruolo propulsivo svolto dalla necessità di limitare gli spostamenti dei richiedenti asilo all’interno degli Stati membri dell’Unione Europea, quale contropartita per garantire la libertà di movimento accordata ai cittadini dell’Unione, mette in luce la doppia anima che dall’inizio ha caratterizzato il sistema comune di asilo dell’Unione Europea.
Seguendo queste due aspirazioni, il sistema comune di asilo dell’Unione Europea si è sviluppato fino a divenire uno dei più complessi sistemi di asilo al mondo, ed altresì uno dei più discussi. Andando a delineare il sistema comune di asilo dell’Unione Europea possiamo distinguere due diversi strumenti normativi: le direttive, che rappresentano il nucleo flessibile, ed i regolamenti, che invece si caratterizzano per la loro obbligatorietà.

Nell’illustrare il sistema seguiremo volutamente l’ordine cronologico con cui gli strumenti normativi che lo regolano sono stati emanati per la prima volta, poiché questo appare rappresentativo delle istanze più securitarie che hanno valso al sistema l’appellativo di Fortress Europe.
I primi strumenti normativi ad essere emanati furono il Regolamento Eurodac, approvato per la prima volta nel 2001, ed il Regolamento Dublino, formalmente approvato nel 2003 ma già presente in forma di convenzione intergovernativa tra gli Stati europei dal 1997.
I regolamenti disciplinano rispettivamente il sistema di registrazione delle impronte dei richiedenti asilo che fanno ingresso nell’area Schengen ed i criteri per definire lo Stato membro competente ad esaminare la domanda di asilo.
Da notare che il rapporto tra i due regolamenti è strettissimo infatti, in base al Regolamento Dublino, il principale criterio di allocazione della competenza è quello relativo all’ingresso ed al soggiorno del richiedente asilo nell’area Schengen, ovvero in caso di ingresso irregolare ad essere responsabile sarà il primo Stato membro in cui il richiedente asilo è transitato.
È senza dubbio singolare che ancor prima di aver stabilito i contenuti del sistema, le istituzioni europee e gli Stati membri avessero già posto i confini del sistema stabilendo che un richiedente asilo una volta entrato nel territorio dell’Unione non potesse né scegliere lo Stato dove presentare la sua domanda, né sottoporre la sua posizione ad un altro Stato in seguito ad un provvedimento di rigetto da parte di un primo Stato.
Il presupposto di partenza, ancor prima che venissero poste in essere le prime azioni di armonizzazione, era l’uniformità dei sistemi di asilo interni agli Stati membri, purtroppo solo successivamente all’emanazione dei regolamenti vennero emanate le direttive che avrebbero avuto il compito di armonizzare gli ordinamenti nazionali al fine di creare un sistema comune di asilo.
Nel 2003 è stata approvata dal Consiglio la Direttiva accoglienza recante le norme minime sull’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, la stessa è stata soggetta nel 2013 ad un processo di revisione.
Successivamente nel 2004 è stata emanata la Direttiva qualifiche contenente le norme sull’attribuzione dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria e sul contenuto di tali protezioni, il cui testo è stato rifuso nel 2011.
Nell’anno seguente è stata approvata la Direttiva procedure, rivista poi nel 2013, con la quale il legislatore comunitario andava a disciplinare le procedure per il riconoscimento della protezione internazionale.
Le direttive hanno avuto inizialmente il compito di fissare le norme minime all’interno dell’ordinamento europeo, ma oggi, in seguito al processo di rifusione attuato con il Trattato di Lisbona, dettano le norme comuni del sistema.

A quindici anni di distanza dal Consiglio di Tampere difficilmente l’obiettivo di creare un’Unione Europea aperta, sicura, pienamente impegnata a rispettare gli obblighi della Convenzione di Ginevra può dirsi realizzato, anzi l’Unione è divenuta sempre più una fortezza per i richiedenti asilo, in cui molto spesso i diritti riconosciuti variano da Stato a Stato, in quella che viene definita una “asylum lottery”.
Molto si è parlato dei sistemi di accoglienza, mentre meno analizzate sono le procedure e le qualifiche per la determinazione dello status di rifugiato degli Stati membri. Il rifugiato, prima di essere tale, si presenta quale richiedente asilo, chiedendo allo Stato ospite di valutare la sua posizione e di determinare se egli rientri o meno nella categoria delineata dalla Convenzione di Ginevra. Il paradosso è che, a fronte di un’unica definizione di rifugiato, le interpretazioni sono svariate.
Complice anche l’assenza di un monitoring system legittimato a fornire l’interpretazione autentica del testo della Convenzione, la ricerca de “the one, true meaning” è rimessa in gran parte all’interpretazione che gli Stati firmatari danno delle loro obbligazioni.

Il sistema comune di asilo dell’Unione Europea nasce con la promessa di ricondurre ad uniformità tale ricerca almeno con riguardo agli Stati membri, adottando, nel pieno rispetto della Convenzione di Ginevra e del principio di non-refoulement, uno status uniforme in materia di asilo e procedure uniformi per l’ottenimento e la perdita di tale status.
Ad oggi, nel 2016, i dubbi circa l’esistenza di un sistema comune di asilo dell’Unione Europea giungono prima di tutto dalla lettura degli stessi rapporti valutativi commissionati dalle istituzioni europee, i quali parlano apertamente di un mancato raggiungimento dell’armonizzazione prevista. Concetto ribadito anche nello stesso Programma di Stoccolma e nella stessa rifusione delle direttive.

I giudizi della dottrina in merito sono stati ancora più netti: Noll paragona il sistema d’asilo europeo ad una torre di Babele in cui gli Stati Membri parlano lingue differenti; mentre il The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies afferma che la possibilità di vedersi riconoscere una protezione dipende dallo Stato membro competente a decidere della richiesta d’asilo. I dubbi sono confermati da una prima analisi dei dati quantitativi in merito alle percentuali di riconoscimento di una forma di protezione a determinate nazionalità scorporati per Stato membro, come quelli forniti dall’AIDA Annual Report 2013-2014.
Le percentuali dei riconoscimento per i richiedenti asilo di nazionalità somala varia dal 17% della Francia, al 38% della Svezia fino al 96% dell’Italia; mentre, nel corso del 2013, a fronte della maggioranza degli Stati membri che ha riconosciuto una protezione nella quasi totalità di casi relativi a richiedenti asilo siriani, lo studio segnala che la percentuale di riconoscimenti per questa nazionalità arriva al 51% in Italia, al 60% in Grecia e al 62% a Cipro.

Prendendo spunto da questi dati, la nostra ricerca svolgerà un’analisi comparatistica dei sistemi di riconoscimento dello status di rifugiato degli Stati membri, per verificare l’effettivo raggiungimento dei due traguardi che l’Unione Europea si era posta con la creazione di un sistema comune di asilo: in primis l’armonizzazione dei sistemi di asilo degli Stati membri ed in secondo luogo un’applicazione del diritto di asilo rispettosa della Convenzione di Ginevra e del principio di non-refoulement.
A tal fine l’analisi si svolgerà su tre livelli, per primi verranno analizzati i principi di diritto internazionale che regolano la materia, poi verrà dato atto degli interventi del legislatore europeo in merito ed infine saranno posti a raffronto tre ordinamenti nazionali.
Naturalmente, stante la vastità della materia, l’analisi si soffermerà su alcuni argomenti selezionati sulla base della rilevanza che essi assumono nella procedura di determinazione dello status di rifugiato.

Il primo capitolo della ricerca si concentrerà sulla Direttiva procedure ed avrà ad oggetto le pratiche in materia di Safe Country of Origin (SCO), concetto che presume la possibilità di valutare la fondatezza di una domanda di protezione internazionale guardando alla sicurezza del Paese di provenienza del richiedente asilo.
Ad oggi la normativa europea prevede la possibilità per gli Stati membri di dotarsi di elenchi nazionali di Paesi ritenuti sicuri, tuttavia questa è una disposizione opzionale. Così nel primo capitolo della nostra ricerca, dopo aver dato conto di quali Stati membri utilizzino effettivamente il concetto di SCO, analizzeremo le pratiche messe in atto dagli ordinamenti della Francia, del Belgio e del Regno Unito, interrogandoci se, oltre al dato comune dell’utilizzo massiccio del concetto di SCO, questi ordinamenti siano orientati verso pratiche omogenee nell’applicazione della normativa UE.

Il secondo capitolo avrà come focus la Direttiva Qualifiche ed in particolare il concetto di Attore di Protezione. Ponendo a confronto gli ordinamenti francese, tedesco ed italiano la ricerca cercherà di dar conto di come ognuno di questi interpreta il concetto di protezione e di quali attori ogni ordinamento ritenga idonei a fornirla.
Una seconda parte del capitolo sarà dedicata all’istituto della Internal Protection Alternative (IPA), sulla base del quale è possibile escludere il bisogno di protezione di un richiedente asilo qualora sia possibile individuare un’altra area del Paese definita sicura dove il richiedente possa stabilirsi.

Nel terzo ed nel quarto capitolo approfondiremo le modalità in cui lo status di rifugiato viene accertato e riconosciuto negli ordinamenti francese, inglese ed italiano, partendo dalle disposizioni contenute in merito nelle Direttive procedure e qualifiche.
Il terzo capitolo si concentrerà sulle istituzioni incaricate dell’accertamento, analizzando la loro struttura, il grado di competenza e la formazione dei loro componenti, il sistema di fonti su cui si basano le loro decisioni ed il ruolo degli interpreti da queste utilizzati in sede di colloquio.
Infine, il quarto capitolo si concentrerà sul concreto svolgimento delle procedure di accertamento dello status di rifugiato, dando conto anche della forma degli atti e delle tempistiche relative a tali procedure. Un ultimo paragrafo verrà dedicato al processo di valutazione delle dichiarazioni del richiedente svolto dalle autorità accertanti, esaminando le modalità in cui ogni ordinamento declina concetti quali l’onere della prova, il beneficio del dubbio e la credibilità del richiedente.

Attraverso questi temi la nostra ricerca seguirà due filoni di analisi.
Il primo filone punterà a determinare il livello di armonizzazione raggiunto all’interno del sistema comune di asilo dell’Unione Europea. Confrontando le direttive con l’attuazione che di queste hanno dato gli Stati membri, cercheremo di individuare le maggiori discrepanze valutando così l’efficacia degli strumenti prescelti dal legislatore europeo ai fini dell’armonizzazione.
Un secondo e più complesso filone sarà invece rivolto al rapporto tra sistema comune di asilo dell’Unione Europea e diritto internazionale. Il legislatore europeo intervenendo nel campo dell’asilo si è frapposto tra gli Stati membri e le obbligazioni che questi hanno con riguardo ai principi ed agli strumenti di diritto internazionale, in primis rispetto al principio di non-refoulement come interpretato dalla Convenzione di Ginevra e dalla giurisprudenza CEDU. Sebbene gli Stati Membri possano avere la sensazione di essersi alleggeriti della responsabilità in materia di asilo, poiché questa è stata attirata nell’orbita dell’Unione, tenendo a mente la giurisprudenza del caso Bosphorus, è possibile inferire che gli Stati Membri siano legittimamente vincolati al sistema comune di asilo dell’Unione Europea solo in quanto e fino a quando tale sistema non sia in contrasto con gli obblighi internazionali assunti.
Diversamente qualora il sistema si ponesse quale filtro rispetto ai diritti che rifugiati e richiedenti asilo dovrebbero avere secondo il diritto internazionale, allora, non solo gli Stati membri sarebbero comunque ritenuti responsabili, ma si dovrebbe dubitare della legittimità del sistema stesso. La questione si pone con particolare urgenza in considerazione del meccanismo imposto dal Regolamento Dublino.
Il Regolamento Dublino oltre a stabilire i criteri per determinare quale Stato sia competente ad esaminare l’istanza di protezione internazionale, istituisce anche un sistema in base a cui ogni Stato membro è legittimato a rinviare il richiedente asilo nello Stato membro ritenuto competente. Un simile sistema si dovrebbe fondare su un forte mutual trust tra gli Stati coinvolti, come conferma lo stesso Regolamento Dublino il quale assume che gli Stati membri dell’Unione debbano considerarsi “Stati sicuri per i cittadini dei Paesi terzi”, essendo tutti rispettosi del principio di non-refoulement.

Il fine ultimo della nostra ricerca e della comparazione svolta sarà quello di verificare se vi siano ad oggi le basi per fondare un mutual trust tra gli Stati membri dell’Unione Europea in materia di asilo. Ovvero se sia legittimo per uno Stato aderente alla Convenzione di Ginevra ed alla CEDU rinviare un richiedente asilo in un altro Stato sulla base dell’appartenenza di quest’ultimo all’Unione Europea, o se piuttosto lo Stato inviante debba prima verificare le effettive modalità con cui lo Stato ricevente esaminerà l’istanza di protezione.
Lo spunto ci viene fornito dal caso Adan & Aitseguer deciso dalla House of Lords inglese nel 2000. Il caso riguardava due richiedenti asilo sottoposti alla procedura del regolamento Dublino. Il signor Adan era un cittadino somalo che prima di presentare la sua istanza nel Regno Unito era transitato per la Germania. La Germania, non riconoscendo il concetto di persecuzione non statale, avrebbe rinviato il signor Adan in Somalia in considerazione del fatto che in Somalia non vi era uno Stato che potesse agire quale attore di persecuzione.
Il signor Aitseguer era invece un cittadino algerino perseguitato da un gruppo terrorista senza possibilità di trovare alcuna protezione da parte dello Stato algerino, anch’egli, prima di giungere nel Regno Unito, era transitato per un altro Stato europeo, in particolare la Francia. Sulla base della stessa teoria della Germania in merito all’attore di persecuzione non statale, la Francia avrebbe respinto al sua istanza poiché la persecuzione lamentata non era incoraggiata né tollerata dallo Stato algerino.
Diversamente il Regno Unito avrebbe riconosciuto ad entrambi i richiedenti lo status di rifugiato, essendo la dottrina dell’agente di persecuzione non statale ampiamente accettata già all’epoca dall’ordinamento inglese. Quindi in entrambi i casi l’House of Lords doveva decidere se rinviare i richiedenti asilo in uno Stato membro dell’Unione Europea che riconosceva il diritto di asilo in modo differente e deteriore rispetto al suo ordinamento.
L’House of Lords pone chiaramente la questione: “può il Secretary of State dirsi sicuro del fatto che l’altro Stato non rinvierà il richiedente in un altro Paese ‘se non nel rispetto della Convezione’ anche se l’altro Stato adotta un’interpretazione della Convenzione che il Secretary of State rigetta ma che lo stesso Secretary of State ritiene ragionevolmente possibile o legittima o permissibile o finanche discutibile.” L’House of Lords respinge completamente la teoria avanzata dal Secretary of State rispetto all’esistenza di una serie di possibili interpretazioni della Convenzione, chiarendo che in principio è possibile avere una sola legittima interpretazione di un trattato. Sulla base di questo principio, la House of Lords considera un eventuale trasferimento dei richiedenti asilo illegittimo poiché indirettamente permetterebbe un’applicazione della Convenzione di Ginevra contraria all’interpretazione che della stessa fornisce l’ordinamento inglese.
Infine la House of Lords, rispondendo alla preoccupazioni avanzate del Secretary of State, enuncia, prima del tempo, quello che Moreno-Lax chiama il principio di refutability, imponendo al Secretary of State di valutare prima di qualsiasi invio la rispondenza dell’interpretazione della Convenzione di Ginevra come intesa dal Paese di destinazione con quella fornita dall’ordinamento inglese, soggiungendo che, “the sky will not fall in”, se, in virtù di ciò, il Secretary of State vedrà aumentare la complessità delle sue valutazioni.

La sentenza seppur datata è significativa dei rischi che possono derivare dal mutual trust su cui pretende di fondarsi il sistema comune di asilo dell’Unione Europea. Avendo chiarito sia il grado di armonizzazione sia l’effettivo rispetto delle obbligazioni internazionale garantito dal sistema comune di asilo dell’Unione Europea, dedicheremo parte delle conclusioni della nostra ricerca a delineare le possibili alternative ad un blind mutual trust.