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I concetti di Paese Sicuro: teoria e prassi nel diritto internazionale ed europeo

Tesi di laurea di Giorgia Jana Pintus, che ringraziamo

Photo credit: Angelo Aprile (Idomeni, maggio 2016)

Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
Scuola di scienze politiche
Sede di Forlì

Corso di Laurea in Scienze Internazionali e Diplomatiche (Classe LM-52)

Tesi di laurea
In Protezione Internazionale dei Diritti Umani
I concetti di Paese Sicuro: teoria e prassi nel diritto internazionale ed europeo

Candidata: Giorgia Jana Pintus
Relatore: Marco Balboni

Anno Accademico 2015/2016


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I concetti di Paese Sicuro: teoria e prassi nel diritto internazionale ed europeo (Tesi di laurea di Giorgia Jana Pintus)

Introduzione

Ai/alle migranti sopravvisuti/e al campo di Idomeni

La situazione dei richiedenti asilo in Grecia a seguito del patto con la Turchia mostra con tragica evidenza i risultati della politica di contenimento ed esternalizzazione dell’Unione. Attualmente, si attende la risposta del Consiglio di Stato greco chiamato a esprimersi sul fatto che la Turchia sia o no un paese terzo sicuro.

Definire la Turchia paese sicuro per i rifugiati siriani è finalizzato alla piena attuazione del patto di Marzo 2016, e porterebbe migliaia di persone attualmente costrette nelle isole o nella terraferma ad essere a rischio di deportazione in Turchia. Questa decisione potrebbe costituire un precedente, anche in contesti bilaterali, e portare gli stati ad un concreto rischio di violazione dei principi alla base della protezione internazionale, tra cui, in primis, il principio di non-refoulement.

A seguito delle drammatiche evoluzioni dei conflitti e del deteriorarsi delle condizioni di sicurezza in Medioriente, in Asia e in Africa, il numero di rifugiati che ha attraversato i confini dell’Unione via mare e via terra negli ultimi anni ha raggiunto un livello storico. Di fatto, ancora una volta, al posto di sviluppare politiche mirate a differenziare e scomporre il flusso migratorio e offrire vie d’accesso sicure e legali, la riposta dell’Unione e dei governi nazionali si è focalizzata principalmente su misure repressive con l’obiettivo di “arginare il flusso”.

In questo contesto, le pratiche di esternalizzazione delle procedure di esame delle domande d’asilo e la designazione di alcuni paesi di origine e di transito come paesi sicuri ha assunto una particolare rilevanza, comportando in alcuni casi conseguenze disastrose per i migranti e i richiedenti asilo coinvolti in termini di rispetto dei loro diritti fondamentali.

Con l’espressione “concetti di paese sicuro” si vuole fare riferimento alle diverse categorie che rientrano nella macro-definizione di “paese sicuro”, cioè paese di primo asilo, paese d’origine sicuro, paese terzo sicuro e paese europeo sicuro. Questi concetti derivano dall’evoluzione di prassi nazionali nell’ambito del diritto e delle politiche d’asilo e di cui è stata incorporata una formulazione compiuta nel diritto dell’Unione Europea. Le differenze non sono solo nominali, ma identificano concetti giuridici diversi sia in riferimento agli obiettivi che stanno alla base delle diverse norme, sia negli effetti che producono sulla vita dei richiedenti asilo. In generale, le misure di paese sicuro coinvolgono necessariamente almeno tre soggetti: una persona in cerca di protezione, uno Stato a cui la persona si rivolge per richiedere protezione ed un secondo Stato che accetta di ammettere il richiedente asilo nel suo territorio con il fine di assicurargli protezione.

A seconda dell’obiettivo perseguito dal primo Stato di destinazione del richiedente, possono scaturire pratiche diverse con finalità diverse: i concetti di “paese terzo sicuro”, “paese di primo asilo”, e “paese europeo sicuro”, pur differenziandosi nelle premesse e nelle procedure di attuazione, si basano sull’esternalizzazione delle procedure d’asilo, ovvero l’allontanamento di un individuo bisognoso di protezione ed il conseguente trasferimento della responsabilità dell’esame della domanda, dal paese che per primo aveva ricevuto la richiesta di protezione al paese in cui fisicamente viene dislocato il richiedente; d’altra parte, il concetto di paese d’origine sicuro si concretizza nell’esclusione di una categoria di richiedenti asilo dall’accesso alle procedure, definita sulla base del paese di provenienza.

La presunzione di sicurezza di un paese terzo, di origine o di transito, e la possibilità per uno Stato di delegare la responsabilità dell’esame di una domanda di asilo a quel paese sono i due pilastri su cui si basano i concetti di paese sicuro.

Il fondamento giuridico dei concetti di paese sicuro può essere ricondotto alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951, le cui disposizioni, secondo alcuni studiosi, non impediscono agli Stati di “derogare” alla responsabilità a cui di norma sarebbero soggetti nel momento in cui un richiedente che si trova sotto la propria giurisdizione presenta domanda di asilo. La motivazione è legata alla natura “non-soggettiva” dell’istituto dell’asilo territoriale, per il quale il diritto d’asilo si configura come il diritto di una persona di cercare asilo in uno stato e di detto stato di concedere protezione, a cui non corrisponde un diritto di ottenere protezione e un obbligo dello stato di concederla. Di conseguenza, l’emergere della prassi di esternalizzazione delle domande d’asilo è stata resa possibile dall’assenza di un diritto del richiedente asilo di scegliere lo Stato in cui richiedere e ottenere protezione.

Tuttavia, la possibilità di trasferire la responsabilità della domanda d’asilo ad uno stato terzo sulla base dell’assenza di un diritto di ottenere la protezione non è sufficiente a legittimare l’applicazione dei concetti di paese sicuro, dal momento che il solo diritto di cercare asilo attiva una serie di obblighi sussidiari in capo allo Stato, sia in termini di garanzie sostanziali che procedurali. In questo senso, i concetti di paese sicuro incidono sulle componenti fondamentali di un diritto d’asilo che, pur dipendendo ancora in gran parte dalla sovranità statale, ha il suo nucleo “irrinunciabile e cogente” nel divieto di tortura e di trattamenti disumani o degradanti e nel principio di non-refoulement. Soprattutto, la prassi che concerne l’applicazione dei concetti mostra che questi gravano direttamente sul diritto di un individuo di avere la propria domanda esaminata nel merito, diritto che discende da quello fondamentale di cercare asilo.

Attualmente, la definizione dei criteri che determinano il significato generale di “sicurezza” attribuibile ad un paese non è sufficiente ad eliminare le ambiguità di fondo e i rischi che possono scaturire da un’interpretazione restrittiva di tali criteri da parte delle singole autorità nazionali. Anche le recenti proposte della Commissione di dotare gli stati membri di un quadro uniforme per l’utilizzo dei concetti hanno mancato di fornire strumenti efficienti per la determinazione di standard di protezione che deve essere, se non effettiva, perlomeno sufficiente.

Le garanzie sostanziali e procedurali che gravano in capo agli Stati sono le stesse che regolano i trasferimenti del meccanismo di Dublino per l’allocazione delle competenze e responsabilità tra gli stati membri. Nel sistema comune d’asilo europeo, i concetti di paese sicuro vengono quindi utilizzati sia in riferimento alla dimensione esterna che interna all’Unione, per cui gli stati membri si considerano a vicenda paesi d’origine sicuri e paesi terzi sicuri ai fini della valutazione della domanda d’asilo di un cittadino di un paese terzo, in base al principio di “mutua fiducia”.

Ma la presunzione di sicurezza assoluta degli stati membri è stata smentita in diverse occasioni, tanto da permettere la sospensione del meccanismo dei trasferimenti verso gli Stati che presentano carenze nel sistema di accoglienza e nell’attuazione delle procedure, come Grecia e Italia, paesi in cui maggiormente grava il peso del meccanismo di Dublino.

Questi recenti sviluppi hanno potenzialmente l’effetto di mettere in crisi il meccanismo su cui si basa lo stesso sistema comune d’asilo europeo, che oggigiorno vede un radicarsi dell’approccio emergenziale basato sugli hotspot e su centri di identificazione ed espulsione. Il principio di mutua fiducia dovrebbe invece essere sostenuto dall’intensificazione di meccanismi di solidarietà tra gli Stati membri, nonché da una maggiore enfasi sulle tutele procedurali che garantiscono una valutazione nel merito delle domande di asilo.

La stessa incapacità di trovare un bilanciamento tra equità ed efficienza si riscontra nella proposta del nuovo quadro di cooperazione e partenariato. Sebbene alcune recenti iniziative siano evidentemente ispirate al principio di solidarietà, l’enfasi sulle misure di esternalizzazione e rimpatrio tradiscono la volontà e la necessità di contenere migranti e rifugiati nei paesi d’origine e di transito, attraverso una rete di relazioni con i paesi terzi individuati in base alla loro importanza strategica e senza nessuna considerazione per le violazioni dei diritti umani li perpetrate, sia nei confronti dei cittadini dello stato, che nei confronti di migranti e richiedenti asilo.

Indicativo in questo senso è il memorandum d’intesa Italia-Sudan o l’accordo con la Libia, caldamente appoggiato dalla Commissione. In questo contesto, le valutazioni sull’effettività della protezione nei paesi terzi e del rischio effettivo nei paesi di origine non sembrano trovare molto spazio, così come appaiono inesistenti o limitate le clausole di tutela dei diritti dei rifugiati negli strumenti di rimpatrio e riammissione; tra tutti si ricordi il caso di espulsione collettiva di circa 40 cittadini sudanesi nell’agosto 2016, a seguito del memorandum citato, portato alla Corte di Strasburgo.

Dalle evidenze sembra quindi che una politica focalizzata sul contenimento dei flussi migratori si rivelerà necessariamente inadatta a soddisfare i principi di protezione e tutela dei diritti umani; d’altra parte, emergerà sempre di più la necessità di un altrettanto cospicuo investimento (sia in termini finanziari che diplomatici) finalizzato a ricollocamenti, reinsediamenti, riammissioni umanitarie, nonché a vie d’accesso legali che tengano in considerazione le preferenze e necessità dei rifugiati. In pratica, è necessario che l’unione investita più sulla condivisione di responsabilità e oneri, piuttosto che sulla loro esternalizzazione.