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Le modifiche ai decreti sicurezza: intervista all’Avv. Paolo Cognini

“Siamo di fronte a una sorta di bilanciamento nell'intervento normativo con il quale da un lato si aprono alcune maglie, ma dall'altro si chiudono”

Avvocato Cognini, come auspicato da tempo, il Consiglio dei Ministri del 5 ottobre scorso, ha approvato un piano per la modifica dei cosiddetti “Decreti Sicurezza”. Il nuovo Decreto, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 21 ottobre interviene su diversi aspetti normativi che riguardano la materia dell’immigrazione e dell’asilo. Ci può offrire un quadro sintetico delle principali novità normative introdotte?  

Volendo darne un quadro sintetico, potremmo schematizzare le principali, le fondamentali modifiche introdotte in questi termini. Alcune di esse intervengono nel regime di convertibilità del permesso di soggiorno, ovvero viene consentita la conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro di alcune tipologie di permesso di soggiorno che precedentemente non avevano questa possibilità. Tra i permessi di soggiorno che acquisiscono la facoltà di essere convertiti in permesso di soggiorno per motivi di lavoro segnalo, anche se la platea è più ampia, il permesso di soggiorno per protezione speciale, il permesso di soggiorno per calamità e il permesso di soggiorno per assistenza a minori, ovvero il permesso di soggiorno rilasciato al genitore del minore quando questi riesce a conseguire la speciale autorizzazione da parte del Tribunale per i minorenni a permanere sul territorio italiano.

Oltre alle modifiche che sono andate a incidere sul regime di convertibilità di alcune tipologie di permesso di soggiorno, abbiamo delle modifiche che invece intervengono direttamente sulle condizioni che consentono di accedere a determinati permessi di soggiorno. Sotto questo profilo, credo che vadano in particolare segnalate le modifiche che attengono al permesso di soggiorno per protezione speciale perché, attraverso delle modifiche che intervengono nell’articolato del Testo Unico in materia di immigrazione, di fatto il permesso di soggiorno per protezione speciale diventa un titolo di soggiorno a cui si può accedere anche nell’ipotesi in cui l’allontanamento del migrante andrebbe a violare il diritto, quello che viene appunto definito il diritto al rispetto della propria vita familiare e personale, cioè tutte quelle situazioni in cui abbiamo un migrante che potrebbe essere allontanato dal territorio nazionale ma che di fatto ha consolidato all’interno del nostro Paese una sfera di vita familiare e personale, con legami sociali, culturali, lavorativi, ecc., tali da determinare nel caso di un allontanamento una violazione del diritto fondamentale sancito dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo al rispetto della propria vita perché, appunto, nel frattempo una propria vita si è consolidata, si è strutturata, e quindi il provvedimento di allontanamento sostanzialmente la cancella. Quando si creano queste condizioni è possibile accedere al permesso di soggiorno per protezione speciale.
Ne discende che la casistica del permesso di soggiorno per protezione speciale si estende e in qualche maniera acquisisce questa ulteriore opportunità che è importante perché consente di dare possibilità di emersione sul terreno del titolo del soggiorno a condizioni che di fatto si sono strutturate nel Paese e che però in base all’impianto normativo generale non avrebbero possibilità di riconoscimento attraverso un processo di regolarizzazione del soggiorno.

Accanto a questo, un altro aspetto che va sottolineato, riguarda l’estensione delle maglie che consentono di riconoscere il permesso di soggiorno per cure mediche, la nuova tipologia di permesso di soggiorno per cure mediche che è stata introdotta dai decreti sicurezza e vengono estese anche le condizioni che consentono di accedere al permesso di soggiorno per calamità. Oltre a questo si prevede che chi fa ingresso in Italia per cure mediche, cioè chi arriva in Italia attraverso un visto per cure mediche, possa svolgere, durante i percorsi terapeutici, anche attività lavorativa. In questo caso quindi non si parla di conversione ma della possibilità di svolgere anche attività lavorativa, possibilità che precedentemente non era prevista e che invece era importante soprattutto per i percorsi terapeutici lunghi che richiedono mezzi di mantenimento.

Altre modifiche attengono invece ai dispositivi di trattenimento del migrante irregolare. Da questo punto di vista, credo che vada segnalato prioritariamente il fatto che vengono ridotti i termini massimi di trattenimento che vengono portati dai 180 giorni precedentemente previsti ai 90 giorni che però sono prorogabili di ulteriori 30 giorni nel caso in cui lo straniero sia cittadino di un Paese con cui l’Italia ha sottoscritto accordi in materia di rimpatri.
Sempre per quanto attiene al trattenimento, viene introdotto il meccanismo della flagranza differita, in gran parte sperimentata nel contesto dei reati sportivi, attraverso la quale diventa possibile perseguire e procedere all’arresto per reati commessi durante o a causa del trattenimento con termini temporali più estesi e garanzie più ridotte.

Viene inoltre riconosciuto il diritto all’iscrizione anagrafica per i richiedenti asilo. In questo caso ci troviamo di fronte ad una modifica sostanzialmente dovuta perché la Corte costituzionale con la sentenza n. 186 del 2020 aveva già sancito l’illegittimità costituzionale delle norme che escludevano questa possibilità. Quindi modifica importante ma obbligata dal pronunciamento della Corte costituzionale.

Viene rimodulato il sistema di accoglienza. Il sistema di accoglienza messo a punto con i decreti sicurezza, il cosiddetto SIPROIMI, cambia denominazione, “Sistema di accoglienza e integrazione” (SAI), prevede un parziale recupero del ruolo degli enti locali e vengono allargate le condizioni che consentono di attivare l’accoglienza anche nei confronti dei richiedenti asilo e di una serie di altre categorie di migranti che si trovano nel territorio italiano.

Per quanto riguarda il profilo della cittadinanza viene ridotto il termine massimo di espletamento della procedura per il riconoscimento della cittadinanza italiana da 48 mesi a 36 mesi. Con i decreti sicurezza il termine massimo era passato da 24 mesi a 48 mesi. Con la modifica non si torna alla condizione originaria ma si sceglie una via intermedia.

L’ultimo aspetto riguarda la regolamentazione che era stata messa a punto con i decreti sicurezza riguardo all’accesso ai porti e alle acque territoriali. Da questo punto di vista, le modifiche che vengono introdotte non intaccano sostanzialmente l’impianto già messo a punto con i decreti sicurezza. Permane una centralità sostanziale del Ministero dell’Interno nel disporre gli eventuali divieti, si interviene sul sistema sanzionatorio riducendo le multe precedentemente previste ma associando alla violazione dei divieti una sanzione di natura penale che precedentemente non era prevista. Quindi, se da un lato si riducono le entità economiche delle multe, dall’altro però il sistema sanzionatorio ne viene fuori fondamentalmente aggravato proprio perché accanto alla multa troviamo la sanzione di natura penale che prevede la reclusione fino a 2 anni a carico del capitano della nave che abbia violato i divieti. Per il resto l’impianto complessivo permane nei suoi tratti fondamentali per come era stato previsto.
Questo è uno schema molto sintetico della modifiche che sono state introdotte in materia di immigrazione e di protezione internazionale. Ci sono anche modifiche normative che non attengono a questa materia, come le modifiche al cosiddetto DASPO urbano.

D. Un punto molto dibattuto della nuova normativa riguarda le modifiche introdotte in materia di porti e acque territoriali. Con il richiamo all’art.1102 del Codice della Navigazione, vengono introdotte sanzioni penali dove invece prima erano previste solamente sanzioni amministrative. Si tratta con tutta evidenza di una norma penalizzante per le Ong che operano  in mare e salvano vite umane. Come giudica queste modifiche normative?   

Ovviamente ho una visione estremamente critica delle modifiche che sono state introdotte su questo versante. Questo principalmente per un triplice ordine di ragioni. In primo luogo perché nel Paese si era diffusa l’aspettativa di una modifica normativa che in qualche maniera potesse cambiare il segno dell’approccio, consolidato con i decreti sicurezza alla tematica dei salvataggi in mare e dell’agibilità nelle acque territoriali di chi i salvataggi li mette in atto. A questa aspettativa è stata data una risposta diametralmente opposta. Non solo è stato confermato l’impianto complessivo messo in piedi dai decreti sicurezza. Ma a questo impianto complessivo è stato associato un dispositivo repressivo che integra, accanto alle sanzioni già previste, seppure ridotte dal punto di vista dell’entità economica, il meccanismo appunto della ritorsione penale e quindi reclusiva.
In secondo luogo, perché, così strutturato il meccanismo di repressione ai danni, a carico di chi pone in essere condotte doverose, quali sono quelle di provvedere al salvataggio di persone che sono a rischio della vita, diventa un meccanismo repressivo importante, pesante. E quindi, ovviamente, ancora più calibrato nell’impedire e nel dissuadere da interventi che hanno come obiettivo di realizzare salvataggi che siano effettivi, ovvero non consistano semplicemente nel prelevare le persone dalle acque e poi ricondurle dove queste persone sono fuggite.
In terzo luogo, perché ancora una volta si conferma la cultura giuridica, e non solo giuridica, profondamente “carcerogena”, presente nelle istituzioni del nostro Paese. Cultura che a fronte delle problematiche sociali, tra l’altro problematiche sociali che attengono alla tutela dei diritti fondamentali della persona, ritengono sia efficace e corretto intervenire con il meccanismo della repressione penale e, quindi, sostanzialmente con il carcere. E’ la cultura del carcere che si è fortemente radicata nel nostro Paese e rispetto alla quale abbiamo il bisogno di mettere in campo una controcultura giuridica e sociale che invece stigmatizzi il carcere come luogo di produzione dei problemi e non di soluzione.
 
D. Complessivamente, da tecnico della materia, ritiene che le nuove norme rappresentino un momento di continuità rispetto ai precedenti interventi normativi in materia di immigrazione o, piuttosto, un punto di rottura. In altre parole, dal suo punto di vista, è più giusto parlare di un superamento dei cosiddetti decreti sicurezza o di una semplice revisione degli stessi?

Per rispondere correttamente alla domanda dobbiamo innanzitutto partire da un dato fondamentale e cioè dal fatto che nel corso degli anni, la normativa in materia di immigrazione ed asilo ha seguito una parabola costantemente discendente, di progressivo e costante decadimento. Ora, intervenire nel punto più basso di questa parabola, rappresentato appunto dai decreti sicurezza, con le modifiche che abbiamo prima ripercorso, non rappresenta certo un punto di rottura. Tanto meno una inversione di tendenza.
Ci sono alcune modifiche che sono positive perché danno delle possibilità che precedentemente non erano previste o che erano previste ma poi cancellate. Ma l’entità di queste migliorie non è tale da consentirci di vedere in questa operazione un punto di rottura anche per quanto riguarda per esempio l’estensione della casistica che consente di accedere al permesso di soggiorno per protezione speciale, in molti hanno parlato di reintroduzione della protezione umanitaria, di recupero dei contenuti della protezione umanitaria, in realtà non è così. Si recupera solamente una parte di quello che era precedentemente la protezione umanitaria. Peraltro, va sottolineato che ad oggi non sono assolutamente chiare le prassi attraverso cui si potrebbe accedere a questo permesso di soggiorno, i meccanismi di garanzia attraverso cui sarebbe possibile formulare le richieste. Alcune modifiche ovviamente ci sono. Vanno naturalmente agite, vanno considerate ma siamo ben lontani da quell’intervento profondo di ripensamento generale della normativa in materia di accoglienza e asilo che invece sarebbe urgente e siamo anche lontani, io credo, da un intervento che può essere definito di rottura o di discontinuità.
Io credo che si tratti di un intervento di aggiustamento anche perché oggettivamente alcune situazioni, alcuni contesti presenti nel nostro Paese, in mancanza di alcuni strumenti che sono stati introdotti attraverso queste modifiche sarebbero poco gestibili. Quindi ci sono anche delle ragioni di gestione generale che hanno indotto ad elaborare e mettere in campo quelli che io definisco aggiustamenti, magari anche aggiustamenti importanti, ma pur sempre aggiustamenti dentro un meccanismo generale che rimane sostanzialmente intatto.

A questo si aggiunge anche il fatto che, alle modifiche positive che pur ci sono nell’intervento normativo di cui stiamo trattando, si fanno corrispondere però modifiche che vanno nel senso opposto. Quindi vi è una sorta di bilanciamento nell’intervento normativo con il quale da un lato si aprono alcune maglie, ma dall’altro si chiudono. Da questo punto di vista va valutato anche quello che dicevo inizialmente, cioè il decreto legge non opera solo sul terreno dell’immigrazione e dell’asilo, ma opera su un terreno più ampio. Interviene anche sui dispositivi di controllo nelle città. Quindi, da un lato, si allenta qualcosa sul terreno dell’asilo e dell’immigrazione, ma poi si recuperano in termini di restrizioni su altri piani.
Quindi diciamo così. L’approccio fondamentalmente securitario che ha motivato le modifiche legislative negli ultimi anni permane ben radicato e ben presente. Quindi, per rispondere alla domanda. No, non siamo in presenza di una rottura. No, non siamo in presenza di discontinuità.
Sì, siamo di fronte ad alcune modifiche positive anche importanti, ma che vengono immediatamente bilanciate con modifiche che hanno implicazioni sicuramente negative come quelle che abbiamo visto sulla situazione “porti ed acque territoriali” o come quelle di cui si parla meno perché intervengono su un altro campo, quello delle realtà sociali delle nostre città, ma che tuttavia sono interventi che operano sul versante delle restrizioni delle garanzie e sul versante della intensificazione dei meccanismi di controllo e di repressione sociale.

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Avv. Arturo Raffaele Covella

Foro di Potenza.
Sono impegnato da anni nell’ambito della tematica del diritto dell’immigrazione, con particolare attenzione alla protezione internazionale e alla tutela dei lavoratori stranieri. Collaboro con diverse associazioni locali che si occupano di migrazioni. Scrivo per diverse riviste.