La barriera a Ceuta. Photo credit: Antonio Sempere
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Il principio di solidarietà tra Stati membri nella gestione dei flussi migratori: il Common European Asylum System e le nuove prospettive

Tesi di laurea di Carla Palmieri

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Tesi di laurea in Diritto dell’Unione Europea

Dipartimento di Scienze Giuridiche
Corso di laurea magistrale in Giurisprudenza

Il principio di solidarietà tra Stati membri nella gestione dei flussi migratori: il Common European Asylum System e le nuove prospettive alla luce della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della migrazione e dell’asilo del 23.9.2020.

Alma Mater Studiorum
Università di Bologna

di Carla Palmieri
(Anno Accademico 2020/2021)

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Introduzione

Il presente elaborato è frutto di un lavoro di ricerca sul Common European Asylum System (CEAS), osservato sotto la lente del principio di solidarietà. L’attualità della materia migratoria ha permesso un ulteriore approfondimento sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della migrazione e dell’asilo del 23 settembre 2020. Come sottolineato dalla Commissione europea, “La migrazione è un fenomeno costante nella storia dell’umanità ed ha avuto profonde ripercussioni sulla società, l’economia e la cultura europee” e, “Se inserita in un sistema correttamente gestito, la migrazione può contribuire alla crescita, all’innovazione e al dinamismo della società” 1. A parere dell’autrice, la parola chiave è gestione. Sarebbe, infatti, irragionevole cercare di scongiurare e contrastare un fenomeno più antico dell’Uomo stesso. Fondamentale e, soprattutto, possibile è gestirlo.

Come si può evincere dal primo capitolo dell’elaborato, le fonti destinate a tal fine sono molteplici e strettamente interconnesse. La presente analisi si soffermerà sulle principali fonti di diritto internazionale e sulle fonti componenti il CEAS, nonché sulla storia evolutiva dello stesso. Un quadro completo di questo sistema giuridico si dimostrerà una guida fondamentale per discernere al meglio il funzionamento del CEAS e avere una visione esaustiva di cosa significa entrare nel territorio dell’Unione europea da richiedente asilo. Da tenere presente sarà che, oltre al Sistema Comune, esistono un numero indefinito di fonti nazionali che riflettono le specificità di ogni Stato membro e che, seppur non trattate nel presente elaborato, contribuiscono al funzionamento, più o meno efficace del CEAS.

Doveroso, inoltre, è gestire il fenomeno migratorio nel rispetto dei valori e principi europei e del diritto internazionale. Date queste premesse, si è dimostrato opportuno analizzare il CEAS alla luce del principio di solidarietà, che riflette al meglio il progetto europeo dal 1950 ad oggi. La solidarietà irradia il sistema giuridico dell’Unione europea applicandosi agli ambiti più diversi. Questa capacità di adattamento è conseguenza di una natura giuridica e una definizione fluida della stessa, che si avrà modo di analizzare nell’elaborato.

L’ampiezza della nozione di solidarietà ha da sempre generato accesi dibattiti dottrinali volti ad indagare la sua idoneità a generare obblighi e a capire se si tratti di un “empty feel-good slogan 2 o, al contrario, di uno strumento fondamentale di interpretazione dei Trattati. Una volta fornito un quadro generale sulla natura del principio di solidarietà, l’analisi entrerà nello specifico del principio applicato al CEAS. Verranno esposte le varie politiche unionali che rientrano nelle principali declinazioni del principio di solidarietà: preventiva, riequilibratoria ed emergenziale. Proprio la solidarietà emergenziale sarà al centro del nuovo strumento legislativo proposto dalla Commissione europea che si andrà ad analizzare nel terzo e ultimo capitolo.

Negli ultimi tre anni, le Istituzioni europee hanno, infatti, rinnovato il loro impegno volto alla creazione di nuove politiche comuni di gestione dei flussi migratori. Nel settembre 2020 è stato presentato dalla Commissione europea il New Pact on Migration, che si fonda sull’attuale CEAS e si prefigge di rinnovarlo promuovendo la solidarietà tra Stati membri e una maggiore uniformità delle politiche migratorie. Questa viva attività delle Istituzioni conferma la centralità del tema e l’importanza di conoscerne le varie sfaccettature. Il Nuovo Patto è tanto necessario quanto ambizioso. Per questo motivo, il presente elaborato si limiterà, come anticipato, ad analizzare solo una delle nove nuove proposte legislative, la Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore.

La scelta di tale proposta è parsa la più naturale per una serie di ragioni. In primis, è bastato studiare gli avvenimenti degli ultimi cinque anni alle frontiere europee per accorgersi quanto la mancanza di uno strumento del genere fosse evidente. L’Unione europea si è dimostrata più volte non in grado di gestire flussi migratori più ingenti rispetto alle aspettative e il collasso dei sistemi di gestione degli arrivi negli Stati di frontiera e le conseguenti violazioni dei diritti dei richiedenti asilo è all’ordine del giorno. Per quanto, quindi, un approccio preventivo sia fondamentale, non può mancare una strategia ben ponderata di gestione di situazioni emergenziali.

Un secondo motivo per cui si è scelto di analizzare uno strumento di solidarietà emergenziale è che l’attualità e le prospettive future rendono inevitabile la creazione di misure di regolamento di situazioni di crisi. I due esempi più recenti di questa necessità sono l’esodo di cittadini afghani conseguente alla ritirata delle ultime truppe statunitensi dal Paese e la crisi alla frontiera polacca con la Bielorussa. Da non sottovalutare, tuttavia, sono anche le migrazioni cosiddette climatiche. L’ultimo capitolo si concentrerà, quindi, sulla contestualizzazione della nuova proposta, sul suo contenuto e sull’accoglienza che la stessa ha ricevuto.

Gli obbiettivi del presente elaborato sono molteplici. Si vuole innanzitutto fornire una comprensione generale e attuale del CEAS per riuscire a districarsi tra la fitta rete di norme che lo compongono e riguardano. Altro obbiettivo fondamentale è ottenere una comprensione del principio di solidarietà per poi comprenderne l’entità, il ruolo e l’applicazione all’interno dello stesso CEAS. In ultimo, si vorrà favorire la conoscenza e analizzare con occhio critico la nuova proposta alla luce degli strumenti fin qui ottenuti.

Gli strumenti fondamentali a tali fini sono state le stesse fonti di diritto dell’Unione europea. Queste, studiate e lette con occhio critico, sono state la vera guida nella redazione della presente tesi. Altrettanto importante, poi, è stata la dottrina, che ha permesso di dare un valore aggiunto all’elaborato grazie alle diverse letture che ha apportato a proposito di tutti gli elementi trattati.

  1. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, COM/2020/609 final, 23 settembre 2020;
  2. (Ross, 2010, p. 23);