Commento alla circolare interministeriale n. 1 del 13 maggio 2005

Organizzazione Sportello Unico

La circolare in oggetto – emanata congiuntamente dal Ministero degli Interni e dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – è stata divulgata solo pochi giorni fa e, considerato che le circolari non vengono automaticamente inserite nei siti internet, non è ancora disponibile.
Attraverso questa circolare si danno delle indicazioni di carattere organizzativo per quanto riguarda l’attivazione dello Sportello Unico per l’Immigrazione (art. 30, dpr 31 agosto 1999, n. 394, come modificato dall’art. 24, comma 1, dpr 18 ottobre 2004, n. 334) presso gli Uffici Territoriali del Governo (UTG) che dovrebbe, in linea teorica, assommare le competenze in materia di: assunzione dall’estero di lavoratori stranieri; rinnovi dei contratti di soggiorno e, quindi, dei permessi di soggiorno; autorizzazione al ricongiungimento familiare per gli stranieri extracomunitari.

La circolare comunica che sono state emanate le apposite direttive, previste dal regolamento di attuazione del Testo Unico sull’Immigrazione (Decreto del Presidente della Repubblica 18 ottobre 2004, n.334 – “Regolamento recante modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, in materia di immigrazione”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 33 – supplemento ordinario n. 17/L), con le quali vengono individuati, provincia per provincia, i funzionari responsabili degli U.T.G. Ricordiamo che gli Sportelli Unici per l’Immigrazione sono uffici che accorpano funzioni di uffici appartenenti ad amministrazioni diverse quali le Direzioni Provinciali del Lavoro (DPL), la questura e le stesse prefetture.
Lo Sportello Unico dovrebbe essere considerato “unico” proprio per il fatto che accorpa tutte le funzioni assegnate dalla legge a uffici di amministrazioni e ministeri diversi e, quindi, è stato necessario individuare per ciascuno sportello un unico funzionario, responsabile del procedimento.
Si è in tal senso verificata una sorta di “rimpallo” tra gli uffici dei ministeri diversi perché ciascuno avrebbe voluto esprimere, a livello locale quindi provinciale, la titolarità dell’ufficio tramite un proprio funzionario.
In altre parole, il Ministero del Lavoro avrebbe preferito avere a capo dello Sportello Unico un proprio funzionario, così come il Ministero dell’Interno.
Ebbene con le direttive di cui sopra sono stati designati i funzionari responsabili per ciascun ufficio e, in questo modo, come si vede meglio dal documento allegato alla stessa circolare, è stata fatta una sorta di spartizione.

Esempio pratico – La direzione dello Sportello Unico per l’Immigrazione è stata assegnata:
. ad un funzionario della Direzione Provinciale del Lavoro (DPL) per la provincia di Belluno e Padova;
. ad un funzionario della Prefettura per le province di Rovigo e Treviso;
. ad un funzionario della DPL per le province di Venezia, Verona e Vicenza.
Si potrebbe sintetizzare precisando che, per esempio, ora a Padova è un funzionario della Direzione Provinciale del Lavoro che ha la competenza in materia di procedimenti formalmente attribuiti allo Sportello Unico e relativi: all’assunzione dall’estero; al rinnovo di contratti di soggiorno e alla ricongiunzione familiare per gli stranieri.
In realtà non è proprio così semplice. Anche perché ciascuna amministrazione è molto gelosa dei propri poteri e delle proprie prerogative e, quindi, è difficile immaginare che potrà rinunciarvi senza far pesare il proprio punto di vista.

La circolare interministeriale precisa che lo Sportello Unico svolgerà la propria attività secondo le modalità di funzionamento stabilite dal Testo Unico sull’Immigrazione (art. 22, d.l.vo 25 luglio 1998, n. 286) così come modificato dalla legge Bossi-Fini (l. 30 luglio 2002, n. 189) e in base alle disposizioni più volte commentate del Regolamento di attuazione (che, si ribadisce, a nostro avviso, vanno ben oltre la pura e semplice attuazione del Testo Unico sull’Immigrazione).
La circolare interministeriale in oggetto evidenzia che, in base alle citate modalità di funzionamento, lo Sportello Unico si configura come una “struttura leggera front office”, unico referente istituzionale e decisionale nei procedimenti attribuiti dalla legge e dal regolamento di attuazione, ovvero dei procedimenti finalizzati al rilascio del nullaosta al lavoro, la consegna del permesso di soggiorno per motivi di lavoro e il rilascio del nullaosta per il ricongiungimento familiare e successiva consegna del permesso di soggiorno per motivi di famiglia. Nello svolgimento dell’attività di front office, lo Sportello Unico – prosegue la circolare – cura la ricezione delle domande e delle comunicazioni e la relativa trasmissione agli uffici competenti per l’istruttoria dopo averne verificata la regolarità formale e la completezza.”
Quello che la circolare precisa è che lo Sportello Unico – essendo peraltro privo di attrezzature, personale, risorse strumentali e finanziarie – trasmette le domande per le rispettive istruttorie ed altri adempimenti agli uffici competenti, ossia alla DPL e alla questura. Questo significa che non cambierà nulla! L’attività istruttoria e di back office, è infatti svolta dagli uffici della Direzione Provinciale del Lavoro e dalle questure con riguardo alle procedure di rispettiva competenza.
E’ presente un aspetto interessante in questa circolare che può essere destinato a dar luogo a qualche difficoltà interpretativa: “la conclusione dei relativi procedimenti avviene con provvedimento del responsabile dello Sportello Unico, provvedimento adottato a seguito di riunioni convocate dallo stesso. Al termine di ciascuna riunione verrà redatto un verbale con l’indicazione delle istanze esaminate e degli atti adottati. I provvedimenti adottati dallo Sportello Unico in esito ai procedimenti hanno carattere definitivo e pertanto nei confronti degli stessi saranno esperibili gli ordinari mezzi di impugnazione previsti dalla legge”.
La circolare termina precisando che “I competenti uffici del Ministero dell’Interno, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali per una sinergica razionalizzazione delle attività finalizzate ad un’ottimale e omogenea attuazione dello Sportello Unico su tutto il territorio nazionale, convocheranno ove necessario un apposito tavolo tecnico relativo per la risoluzione delle problematiche emerse.
Ne discende che i provvedimenti vengono adottati formalmente dallo Sportello Unico ovvero firmati materialmente dal funzionario dirigente responsabile dello stesso. Sarà sempre e solo quel singolo funzionario, il cosiddetto responsabile del procedimento, che firmerà il provvedimento che decide la situazione.

A questo punto viene da chiedersi quale potere autonomo viene conservato dalle questure e dalle Direzioni Provinciali del Lavoro. Potranno ancora, come hanno fatto fino ad ora, decidere autonomamente se rilasciare o meno il permesso di soggiorno, per quanto riguarda le questure, ovvero il nulla osta all’assunzione, per quanto riguarda le DPL? La funzione dello Sportello Unico e del suo responsabile sarà di pura facciata (come firmare qualcosa che è già stato deciso), oppure vi sarà in qualche modo una funzione di mediazione?
Non è da escludere che possa accadere che sulla stessa pratica (es: procedura di rinnovo di permesso di soggiorno o rilascio di autorizzazione all’ingresso dall’estero) la DPL e la questura, che devono svolgere l’istruttoria, la pensino diversamente.
Ecco che potremmo avere un responsabile di Sportello Unico appartenente alla carriera del Ministero del Lavoro che su una determinata questione interpretativa potrebbe avere un orientamento differente da quello della questura che, per parte sua, ha svolto l’istruttoria relativa al rinnovo del permesso di soggiorno. O viceversa.
Sarà dunque curioso vedere se presso la Prefettura ci saranno solo dei “passaggi di carte” e la firma dei funzionari competenti su documenti che hanno deciso altri, oppure se si potrà creare uno spazio di mediazione e interpretazione, specialmente in considerazione del fatto che eventuali questioni interpretative, come precisa anche la circolare, potranno essere più specificamente affrontate ad un livello più alto, anche per garantire omogeneità di interpretazione, congiuntamente in un tavolo “tecnico”, dal Ministero dell’Interno e dal Ministero del Lavoro e per le Politiche Sociali.
Staremo a vedere nella pratica come funzioneranno queste procedure che, nell’immediato, hanno comportato un rallentamento delle pratiche, soprattutto negli avviamenti al lavoro.