Asilo in Europa – Qual è il contenuto del diritto di asilo nel contesto dell’UE? L’intervento dell’UNHCR davanti alla Corte di Giustizia UE

rubrica a cura di Alessandro Fiorini

Con il post di oggi diamo conto di un intervento dell’UNHCR particolarmente interessante ai nostri fini. Si tratta di una dichiarazione depositata in una causa attualmente pendente davanti alla Corte di Giustizia dell’UE (causa Halaf, C-528/11).
Attraverso tale domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice nazionale (in questo caso un giudice bulgaro) chiede – fra le altre cose, di cui non ci occuperemo oggi – “Quale sia il contenuto del diritto di asilo ai sensi dell’articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in combinato disposto con l’articolo 53 della Carta stessa nonché in connessione con la definizione di cui all’articolo 2, lettera c), e con il dodicesimo considerando del regolamento n. 343/2003”

Avendo un interesse generale in questa materia, l’UNHCR ha presentato una sua dichiarazione, divisa in cinque parti (che toccano anche altri argomenti che per oggi tralasciamo). Ci occupiamo qui della seconda parte, quella sul contenuto del diritto di asilo.

Preliminarmente, riportiamo il testo dell’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, rubricato “Diritto di asilo”:

Il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal Protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status dei rifugiati, e a norma del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Ricordiamo poi che la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dal 2009, non solo è un testo vincolante per le istituzioni, gli organi e organismi dell’Unione (incluse le Agenzie) e per gli Stati membri (solo quando attuano il diritto dell’Unione), ma ha anche lo stesso valore dei Trattati.
Dunque, la Carta è sovraordinata rispetto alla normativa secondaria (Regolamenti e Direttive, ad esempio) e deve necessariamente orientare l’applicazione di questa da parte degli Stati.

Il contenuto del diritto di asilo di cui all’art.18 della Carta non è di semplice definizione. Come si sa, tale diritto non è esplicitamente sancito in alcuno strumento internazionale vincolante applicabile nel territorio dell’Unione europea.
Tanto per citarne due che spesso trovano spazio su questo blog, né la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati, né la Convenzione europea sui diritti dell’uomo (come ripete sempre la Corte EDU) prevedono il “diritto di asilo”.
Peraltro, riteniamo che non sarebbe possibile interpretare l’art. 18 della Carta solo facendo riferimento a un testo internazionale, dovendo necessariamente trovarsi un’interpretazione europea, “a norma dei trattati”.

Questa causa è la prima occasione (almeno per quanto ne sappiamo) in cui la Corte di Giustizia UE è chiamata a pronunciarsi su tale articolo.

La dichiarazione dell’UNHCR che qui più ci interessa è divisa in due capitoli:
1) Il diritto di asilo nel diritto internazionale
2) Il diritto di asilo nel contesto UE

1) Nel primo capitolo si ripercorrono brevemente le “tappe” del diritto di asilo nel diritto internazionale, a partire dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (che contiene il “diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni”, art. 14).
Quindi si passa al “cuore” del diritto di asilo, cioè il principio di non refoulement, questo sì espressamente previsto nella Convenzione di Ginevra e contenuto (grazie all’interpretazione giurisprudenziale) nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo e in altri trattati internazionali sui diritti umani.
Tuttavia, conclude questo primo capitolo, benché il principio di non refoulement rappresenti la pietra miliare del diritto di asilo, quest’ultimo va oltre il non refoulement; “comincia con l’ammissione in un territorio sicuro e si conclude con l’ottenimento di una soluzione duratura” (testo originale UNHCR in inglese, traduzione nostra).

2) Il secondo capitolo passa quindi ad analizzare l’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sottolineando come esso contenga un riferimento: i) ai principi e gli standard della Convenzione di Ginevra e del Protocollo del 1967 e ii) ai trattati dell’Unione.
L’analisi dell’UNHCR tocca quindi le previsioni più rilevanti dei trattati (in particolare gli articoli 78 e 80 del TFUE) e gli strumenti di normativa secondaria adottati sulla base di questi.

Una prima conclusione è che, anche qui, il diritto di asilo va oltre al mero principio di non refoulement. Ogni interpretazione restrittiva, infatti, priverebbe l’art. 18 della Carta di ogni effetto utile.

Pertanto, sulla base dei trattati e della normativa secondaria che attualmente compone il Sistema europeo comune di asilo, a parere dell’UNHCR il diritto di asilo di cui all’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE contiene i seguenti elementi (traduzione nostra):

i) protezione dal refoulement incluso alla frontiera

ii) accesso al territorio ai fini di essere ammessi a procedure eque ed efficaci di determinazione dello status e dei bisogni di protezione internazionale (incluso il diritto a rimanere sul territorio fino a che non venga presa una decisione sulla domanda)

iii) valutazione della domanda di asilo con una procedura equa ed efficiente, con interpreti qualificati e autorità responsabili formate, nonché accesso alla rappresentanza legale ed ad organizzazioni che forniscono informazioni e supporto; accesso a un rimedio efficace (con appropriato supporto legale)

iv) accesso all’UNHCR (o a organizzazioni partner)

v) adeguate condizioni di accoglienza

vi) riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria, quando ricorrano i presupposti

vii) esercizio dei diritti fondamentali

viii) conseguimento di uno status sicuro (incluso un permesso di soggiorno)

Seguiremo naturalmente la causa Halaf per poter dare conto di eventuali sviluppi.

Il documento dell’UNHCR (in inglese)

UNHCR Statement on the right to asylum, UNHCR’s supervisory responsibility and the duty of States to cooperate with UNHCR in the exercise of its supervisory responsibility